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朔政办发〔2005〕110号
各县、区人民政府，市直各有关单位：
为进一步加强封育保护，加快水土保持生态环境建设的步伐，现提出如下实施意见。
一、实施封育保护的指导思想
治理水土流失，改善生态环境，是关系人类生存、繁衍的长远大计，是振兴农村经济和实现可持续的重要途径。近年来，随着二十一世纪初期首都水资源水土保持项目、京津风沙源治理工程、黄土高原淤地坝建设项目等国家水土保持重点治理工程在我市相继实施，有效加快了我市水土保持生态环境建设的步伐。但由于人口的增长、过度放牧以及开发建设项目的快速发展，边治理边破坏的现象时有发生，生态恶化的趋势尚未得到有效遏制。因此，加快水土保持生态环境建设步伐，实现水土流失的有效控制，势在必行，刻不容缓。
水土保持生态环境建设作为我国经济和社会可持续发展的一项重要的基础工程。党的十六届三中全会提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观。在新时期内既要加强人工治理，更要注重封育保护，通过发挥生态的自我修复能力，加快植被恢复和生态系统改善。结合这一重大战略调整，确立我市水土保持建设的指导思想:预防为主、综合治理、封育保护、舍饲圈养、强农富民。建设集约型、效益型、致富型、生态型为结构特征的水土保持工作模式，建设起水、林、经、果、草、畜相结合的高效主导产业，使水土保持生态环境建设与农村经济协调发展，实现生态改善、生产发展、生活富裕。
加强封育保护，加快我市水土保持生态环境建设步伐应遵循的基本原则是:坚持预防为主，人工治理与自然修复相结合，两手都要硬；坚持因地制宜，分类、分期、分批划定封育保护范围，依法公告，监督实施；坚持成片连线，综合治理，要求成规模，上档次，出精品；坚持封、治、管并重，建设我市秀美山川。
二、实施封育保护的重点区域
实施封育保护的重点是植被稀少、面积广阔、群众尚无力治理的生态环境脆弱区域，对于个别植被稀疏、生态环境恶劣的地方，实行全封全禁、舍饲圈养，以达到恢复植被、保持水土的目的。实施封育保护的重点区域包括:
(一)植被稀少的生态环境脆弱区；
(二)“四荒”承包者和购买者投资治理的所有流域；
(三)列入国家、集体投资治理的重点项目区；
(四)天然林保护区；
(五)退耕还林还草工程区；
(六)幼林区。
三、实施封育保护的具体措施
(一)强化领导，精心组织
实施封育保护是水土保持工作思路上的战略性调整，也是畜牧业发展方式的一场变革。各级政府必须加强对封育保护工作的领导，精心组织，认真实施。市、县区两级都要成立封育保护领导组，组长分别由市、县区长担任，吸收计委、财政、水利、林业、农业、畜牧、农业开发及公检法等部门主要负责人参加，领导组下设办公室，具体组织封育保护工作；实施封育保护实行县、乡行政一把手负责制，由县区人大监督实施，实行严格考核。同时，县区都要充分利用广播电视、报纸等新闻媒体，大力宣传和报道封育保护工作中的先进经验和典型事迹，以推动封育保护工作的健康发展。
(二)制定规划，建立规章
实施封育保护是社会经济发展和净化人类生活环境的需要，同时也是一项较大的系统工程，不仅涉及封育区的自然环境和技术问题，也牵扯到社会、经济、法律等一系列问题。因此，各县区首先要按照实施封育保护的指导思想和原则，根据本地实际情况，在全面调查了解的基础上，科学制定封育保护规划。封育保护规划应包括封育保护范围、封育保护类型(乔灌型、灌草型等)、封育保护方式(全封、半封、轮封等)、封育保护年限、封育保护措施(人工巡护、设置标志、围栏等)。各县区要确定专职或兼职的管护人员，并筹集一定资金，用于管护人员的补助和封育保护设施的建设。结合自然修复项目的实施，积极开展封育保护工作。其次，县、乡、村三级要制定相关的通告、规章制度和乡规民约，用以提高当地群众的封育保护意识，杜绝“边封禁，边放牧，你保护，他破坏”事态的发生，达到以人工治理促进自然修复，以封育保护加快水土保持生态治理的目的。
(三)禁牧轮牧，草畜配套
实施封育保护，必须严格实施禁牧轮牧、舍饲圈养的畜牧饲养方式，改良羊种结构，大力发展优良畜种。一要做好禁牧轮牧区群众的思想工作，增强只有实施封育保护，才能加快植被恢复和生态系统改善，才能促进经济可持续发展的认识，取得广大群众的理解和支持。二要鼓励多种经济成份参与优良畜种繁育改良基地的建设，为快速更新换代优良畜种提供充足的种源。同时各级政府应对优良畜种养殖户给予资金、信息、技术等方面的支持和服务，特别要注重推广普及舍饲和优质牧草灌木栽培新技术。对于正在放养的农户，在其实施舍饲圈养、迁养、出售、宰杀的过程中，要结合当地实际给予多种形式的补偿或补贴。三要根据草畜配套的原则，合理确定牧草的面积、品种和载畜量。在轮牧区域，各县区要根据一定年限后的植被恢复程度核定载畜量，并明确牧主、牧畜数量，经批准许可后方可实行放牧，同时要积极发展适合本地生产条件的优质饲草和灌木，以满足舍饲圈养的需要，保证封育保护工作的顺利实施。
(四)加强保护，依法管理
各县区要按照《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》等相关自然资源法律法规，进一步将封育保护工作纳入到各级政府依法行政工作中去，使封育保护工作落到实处。各级水行政主管部门及相关行政职能部门，要依托现有执法机构，整顿、充实、健全封育保护队伍，形成县、乡、村、组四级封育保护联防网络。管理人员由县区政府统一发放管理证书和证件，并授予一定的管理职责和管理权限。对封育保护重点区域，各县区要设置明显的封育保护标志，对破坏生态环境的行为要给予一定的经济处罚，违反有关规定的要依法追究有关人员的责任。
(五)认真落实，严格奖惩
封育保护是事关水土保持生态环境建设成败的一项关键措施。市封育保护领导组每年年底对各县区封育保护工作情况进行严格评比考核，对成绩突出的单位和个人进行表彰奖励；对工作不力，措施不到位的单位和有关人员予以批评处分，追究责任。各县区也要建立相应的考核、奖惩制度，把此项工作作为行政领导政绩考核的内容之一，与职能部门工作人员的岗位、工资、选任挂钩，实行严格奖惩。对积极实行禁牧轮牧，舍饲圈养的农户，以及义务保护和举报违法违章有功者，各级政府应给予表彰和奖励。对在划定的重点封育保护区域内，违法违章放牧者及毁坏林草者(不论所有权归属)，一律责令限期进行补偿，并依照有关法规给予处罚。
二○○五年十二月十二日 |
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