加快推进城乡一体化促进经济又好又快发展

——市经济发展研究中心“城乡一体化座谈会”论点摘要

     

    今年，我市被农业农村部初步确定为城乡一体化发展制度创新试点城市。为更好地发挥单位职能，为市委市政府提供决策咨询，市经济研究中心组织全体人员进行为期半个月的集中专题学习。之后围绕城乡一体化建设这一专题，组织召开“城乡一体化座谈会”，重点研究探讨了城乡二元结构形成的原因，全国各地在城乡一体化建设中的先进经验，我市城乡现状及存在的问题与解决办法。现将座谈会上的主要论点摘要如下：

    王志惠：结合朔州实际，加快城镇行政管理体制改革，是科学有序推进全市城乡一体化发展的重要体制机制保障，应积极稳妥，试点先行，逐步推进，在实践中改革，在实践中完善。

    1.理顺城乡行政管理体制。进一步理顺市、县区与乡镇、街道的关系，将社区划分为城市社区（县区政府驻地）、农村社区（乡镇驻地）和新型社区（农民拆迁安置形成的集中居住点），加快管理重心下移、管理权限下放，形成城市工作、农村工作相互对接、良性互动的管理格局。完善市级部门统筹城乡发展职能，重点强化涉农职能设置。研究扩大区级管理权限问题。城市公共服务已覆盖或即将覆盖的乡镇，适时实施撤镇建街、撤村建居工作，逐步将“城中村”纳入城区一体化管理体系。稳步推进中心镇行政管理体制改革，对有一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限。推进乡镇及事业站所改革，进一步强化其社会管理和公共服务职能。

    2.规范城乡经济社会管理。要创新农村集体经济组织方式，探索集体经济有效实现形式，以镇为单位组建市场运作主体，确保集体资产保值增值。促进各类股份合作经济组织规范运行和健康发展，以供销合作社为骨干力量、主导力量和带动力量，重点发展土地合作社、社区合作社、专业合作社等各类合作组织。规范城乡社区管理体制，推进城市近郊农村社区化改造，构建规范的城市社区管理体制。加快社区服务向新村庄、集居点延伸，启动农村新社区试点工作。推进平安和谐社区建设，实施社区和农村警务战略，构建城乡一体化治安防控体系。

    3、建立完善的社会保障体系。一是改革户籍制度。实行县区、社区户口管理一体化，在一定范围内试点，逐步取消二元制户口管理模式。继续放宽户口迁移限制，积极为人力资源的合理流动创造有利条件。二是完善社会保障制度。加快社会保障制度建设，规范和完善被征地农民基本生活保障制度，积极探索面向农业劳动者的农村养老保险制度，全面普及新型农村合作医疗，逐步实现农村基本社会保障全覆盖。逐步建立城乡统一的就业政策、劳动力市场，推进职业教育体制改革，优化配置职业教育资源，打造劳动力培训和转移基地。实行城乡统一的劳动用工管理制度，推行创业培训，提高劳动者就业和创业能力。积极创造条件，使新落户居民在子女入学、就业、参军、社会保障等方面与原居民享受同等待遇。三是改革土地使用制度。要在依法、自愿、有偿、符合规划的前提下，允许集体土地使用权在经过批准以后进行出租、转租、置换、作价入股（或出资）等形式有序流转。让有能力、有知识、有头脑、高素质的农民规模经营土地，使农业向规模化、专业化发展，实现农业规模经济、产业化经营，促进农业现代化。

    曹  刚：切实加快城乡一体化发展是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，也是目前改革进入攻坚阶段需要攻克的一个重大课题。我市被农业农村部确定为城乡一体化发展制度改革试点区，先行先试，目的就是要通过区域试点为下步改革的纵深发展蹚出一条路子来。

    1、城乡一体化是一项综合配套改革，不能单兵推进。城乡一体化是一次深刻的社会关系大变革，社会利益大调整。这是一项开创性工作，也是一项系统工程。最终都要落脚到钱从哪里来，人往哪里去的问题。要涉及规划、建设、土地、财政、户籍、教育、产业政策、劳动就业、社会保障、医疗卫生、公共服务、社会管理等领域的综合配套改革。要用改革创新的思路，建立一体化的城乡管理体制。既不能简单地把城市管理体制和办法照搬到农村，也不能长期维持农村现行管理体制，而应按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的原则，重构城乡治理结构。统筹城乡发展，实现城乡一体化是一项重大而深刻的社会变革，不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变革；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。

    2、注重城镇化与新农村建设两轮驱动。城市化并不是要把农村全部变成城市，发达国家仍然保留农民农村。城乡一体化发展的最终目标就是要消除城乡差距，均衡城乡资源占用。走健康城镇化与新农村建设结合应成为我们必然的选择。这是因为我国农村人口基数巨大、城镇化与耕地保护矛盾突出，城镇人口就业压力巨大，资源环境承载力已接近饱和的基本国情，城镇化率的目标不一定非要像发达国家一样达到70%、80%或更高。因此，必须统筹城乡发展，一方面是通过提高城镇化水平，使更多的农村人口享受城市文明；另一方面，是要通过发展农村经济，改善农村生产和生活条件，提高农民的教育水平来缩小城乡差异。走健康城镇化与新农村建设相结合的道路是我国最现实的选择。

    3、重点在农村、在农民。当前城乡之间在居民收入、消费水平、基础设施、公共事业等方面存在巨大差距，而且不断扩大，已成为中国经济发展中最令人关注的热点。收入差距的形成，一是农村生产力落后所致，二是长期存在的二元经济结构所致。但最根本的差距是发展上的差距。加快农村发展是缩小城乡之间经济社会各种差距的重要前提和治本之策，也是当前和今后解决“三农”问题和城乡发展失衡问题的最佳选择。因此，统筹城乡发展必须始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动，加快发展农业现代化、农村工业化、城市化，促进农业效益提高、农村经济繁荣、农民收入增长，实现城乡共同发展，共同繁荣。同时要在地方经济实力增长的基础上，调整国民经济分配格局，建立健全对农业的支持保护体系，强化农业农村基础设施建设，强化以改善民生为重点的社会建设，扩大农村公共服务范围，提高农村公共服务水平，从根本上解决农民发展后劲不足的问题。实现城乡居民法律政策上平等、国民待遇上均衡、公共服务上均等。让农民同市民一样享受就业、培训、保障、救助、教育、医疗等政策，具有同等的生产生活条件,共享改革发展的实惠和文明。

    4、基础在产业发展上。产业发展是经济社会发展的核心和基础。要实现城乡一体化，城市、城镇、农村的产业就要大发展大调整。城乡产业布局要强调资源共享、优化配置，有利于促进城乡产业合理分工、互补互促，缩小城乡经济发展差距，为实现城乡协调发展、公平公正创造物质条件。一些先行城市已经在探索城乡产业布局一体化方面积累了一定经验，比如推进“工业向城镇工业区集中，居民向城镇和中心村集中，农田向规模化经营集中”等等。城乡产业布局一体化，关键是要加快实施以城带乡战略，整合城乡产业资源；要努力营造和谐的生态环境，优质的创业环境，推动城乡之间产业集聚和升级，促进产业做强做大；要理顺城乡一二三产业之间的关系和各个产业上下游之间的关系，促进城乡产业的整体发展和可持续发展。

    5、城乡一体化是项长期战略。要充分认识城乡一体化的长期性和艰巨性，城乡一体化发展要与现实生产力发展水平相适应，要和现实产业发展水平相配套。就像人不可能一夜暴富一样，城乡一体化也不可能一蹴而就。要充分发挥政府的导向作用，政策先行引导，创优发展环境和服务环境，精心培育壮大产业实力，均衡公共投入，同时更要注重发挥市场的主体地位和发展的原动力。

    戎建仁：国家实施城乡一体化，根本目的是缩小城乡差距，着力解决影响和制约科学发展的突出问题以及群众反映日益强烈的社会问题，体现社会主义的优越性，保持党的先进性。但城乡二元结构是由历史发展、区域环境、资源禀赋等诸多因素造成的，要解决这个问题，不可能一蹴而就。在当前统筹城乡发展中，我认为不能只是均衡协调城乡发展，而要把政策向农村倾斜，以解决“三农”问题为主要抓手推进城乡一体化。首先，，以土地的合理流转、适度规模化经营、发展现代设施农业来改变现有农业生产结构和耕作方式，实现农业生产现代化。其中可以把土地流转给种田能手，也可以搞农村经济合作社。这里有一个需要解决的问题就是农村融资贷款和财政资金扶持的问题。其次，政府要通过统一规划，撤乡并镇建村，推进小城镇建设，改变现有农村面貌，打造功能齐全，环境优美的新农村。这方面，我市做的非常好，关键是各区县要稳步推进1555工程，把人口向乡镇集中，把资金和政策向乡镇倾斜。这里需要注意的问题就是搬迁村民的生存问题，这就要考虑原有土地的补偿问题、居住地土地的再分配、因地制宜引导乡镇企业的发展、招商引资利用大企业带动、社会保障、户籍、教育、医疗等一系列问题。第三，在稳定农资价格的前提下，以提高粮食最低收购价格为手段，并通过粮食深加工增加农产品的附加值，让城市反哺农村，实现提高农民收入,缩小城乡居民收入差距，从根本上改善农民的生活条件。这里需要清楚的一个问题是，计划和市场都是调节经济的手段，在不同的时期，就要采取不同的手段。针对不同的领域，是计划多一点还是市场多一点，需要在实践中检验。如果只是调高粮价，而不控制农资价格，那农民是得不到好处的。而控制了农资价格，是否会牵一发而动全身，影响国民经济的健康发展，这需要去论证，然后去制定均衡的政策。总之，解决“三农”问题，稳步推进城乡一体化进程，可以释放九亿农民的消费潜能，是保持经济健康发展的必由之路，是以人为本的科学发展之路。

    刘占宙：城乡一体化是城市化发展的一个新的阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式、居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融洽，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上的协调发展的过程。根据国内外城市化发展的经验，一般来说，城市化发展过程需要经历四个阶段。第一阶段是起步阶段，这个时期城乡还处于分割和封闭状态。第二阶段是加快推进阶段，这个时期城市化水平在30%以上，城乡关系主要表现为生产要素、产业及人口由农村向城镇单向流动和集聚。第三阶段是城乡融合联动阶段，这个时期城市化水平在50%以上，各种生产要素既有农村向城市转移，又有城市向农村辐射。第四阶段是城乡一体化阶段，这个时期城市化水平达到80%以上。因此，我们要充分认识到推进城乡一体化是一项长期复杂、渐进的过程，不可操之过急。

    王  钧：城乡一体化作为城市化进程中的一个新阶段，就是要把工业与农业，城市与农村，城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、社会事业等发展的一体化，改变长期形成的城乡二元结构，实现城乡在政策上的平等，产业上的互补，国民待遇上的一致。使整个城乡经济社会全面协调可持续发展。

    我市被农业农村部确定为“全国城乡经济社会一体化制度建设试验区”。就是要通过深层次的体制改革，来彻底打破僵化的城乡二元结构，为有效破解“三农”问题，缩小城乡差距，推进城市化进程蹚出一条路子。要推进我市城乡一体化的发展，就必须明白我市城乡二元结构存在的主要问题，找出对应的解决办法。现阶段存在的主要问题是：1、城乡之间的人为分割。2、城乡差距较大。3、城乡之间要素流动不协调、不平衡。4、农业和农村发展面临诸多困难。针对上述问题可从以下几方面解决：1、通过体制改革，打破城乡分割。2、提高城镇化发展水平，促进城乡要素流动。3、大力推进新农村建设，加快现代农业发展。

    梁  敏：推进农村土地制度改革是城乡一体化发展的一项重要内容，农村土地制度改革主要包括两方面的内容：一是农民承包地的流转；二是农村宅基地管理制度。

    现行的农村家庭承包制存在问题主要是土地等生产要素过于分散，加之，许多的农村青壮年劳动力外出打工，都制约了土地的使用效率，影响了土地加大投入的积极性。现阶段可从以下五种方式流转土地：以转包、出租、入股形式进行承包地流转的方式，建立土地信用合作社，建立农村土地交易市场。

    农村宅基地制度改革是整个农村土地制度改革的重要组成部分，通过农村宅基地制度创新，着力解决农民住房难和土地资源紧张的矛盾。现阶段农村宅基地存在的问题：宅基地面积超标准严重、一户多宅现象较为突出、宅基地空置现象比较普遍、宅基地私下隐性流转较频繁、村镇建设规划滞后。推进农村宅基地制度创新的思路：加强宅基地立法体系建设；建立宅基地规划管理制度；完善农村宅基地登记制度；推进农村宅基地整理复垦。

    刘丽莉：农民工群体是城乡一体化发展的重要一环。因此，以农民工为切入点，通过改善进城务工农民的工作、生活环境，使他们在城市“生根”，享受城市人口享受的基础设施和社会保障，谋求城乡统筹协调发展是加快推进城乡一体化进程的一个重要途径。同时对于缩小贫富差距、构建社会主义和谐社会具有重要意义。重点需做好以下几方面：一是深化户籍管理制度。放宽中小城市、小城镇落户条件政策，尤其要放宽夫妻之间、年老父母与子女之间、未成年子女与父母之间户口的迁移政策，强化人性化管理措施，消除户籍二元结构。二是完善社会保障体系。加大力度实施保障性安居工程，扩大廉租房、经济适用房的覆盖面，使进城落户的农民能够居有其屋；把农民工的养老保险问题补充进新型养老保险制度中，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法；试行以医疗保险为主，医疗补助为补充的医疗制度，将与企业建立劳动关系的农民工纳入工伤保险范围，督促企业按时足额缴纳工伤保险费，建立农民工大病医疗保险统筹基金，解决农民工工伤期间住院医疗保障问题，消除农民工看病的后顾之忧和因病致贫、因病返贫现象。三是健全劳动力市场机制。加强培训机制和就业中介服务，提供给农民工培训机会，以提高其就业技能；建立统一的就业登记管理制度，把农民工签订的各类劳动合同纳入就业信息网进行管理，督促用人单位签订规范的劳动合同，认真执行最低工资标准和工资指导线制度；完善就业中介服务机构，鼓励民营企业和中小企业接收农民工就业。四是保障农民工子弟受教育权利，通过免除择校费、减免部分学杂费等措施保障农民工子弟同城市孩子享有同等的受教育权利。五是政府及相关部门要不断完善保护农民工权益的各项法律法规，加强执法力度，保障农民工依法享有民主政治权利。