朔州市人民政府发展研究中心

朔州同城化发展战略分析

朔州市人民政府发展研究中心课题组

    随着全球化、市场化进程的不断深化，中国城市面临一个前所未有的激烈竞争环境。行政区划制约城市空间规模和区域经济社会协调发展的缺陷逐渐显现，同城化战略或者区域一体化也就自然成为很多区域和城市扩大规模、增强竞争力的一种务实选择。

    一、同城化的概念

    要深入了解同城化的概念，就必须对同城化提出的背景进行初步了解。1957年，法国经济学家戈特曼提出“大都市圈”理论是同城化理论的最早表述。21 世纪初，经济的快速发展促使城市间的联系越来越密切，但是行政区分割导致的市场分割比较严重，为了突破“行政区经济”，各地兴起“撤县设区”的热潮，以减少上级城市和下级城市间的行政壁垒。然而对于行政级别相同的城市之间，这一措施成本高、难度大，所以同城化的概念一经提出就得到广泛赞同。我国同城化的概念是2005年在《深圳2030 城市发展策略》中首次提出来的。2008年12月，国务院正式批复的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008 —— 2020 年)》明确提出要“强化广州佛山同城效应，携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群”。目前关于同城化的定义大都是在这一时代背景下提出的。

（一）同城化的定义

    对于同城化的定义，一般认为同城化是指在区域经济发展过程中，地域相近的两个或多个城市，为打破传统的城市之间行政分割和保护主义限制，促进区域市场一体化、产业一体化、基础设施一体化，以达到资源共享、统筹协作，提高区域经济整体竞争力的一种城市发展战略。这一概念基本上反映了同城化概念提出之初地方政府的初衷。但是随着近年来我国市场一体化的完成，城市间交通的便捷化和时空差距的不断缩减，同城化更加需要突出城市间的功能互补和协调发展。比如，行政级别相似但经济地位上处于核心地位的首位城市与同级别的次级中心城市之间的同城化。这种同城化的目的是解决首位城市的过度膨胀，向次级中心城市转移部分产业。而次级中心城市也通过吸纳首位城市的产业而获益。所以同城化的概念应该与时俱进，内涵要进一步深化。因此，同城化是指同一区域内两个或者多个相邻的城市，在经济联系日益紧密的需求下，为协调相互冲突的利益关系而形成的一系列制度安排和运行机制。主要包括：公共决策机制、规划协调机制、政策环境协调机制、专项事务协调机制等。目的是协调城市间利益，促进城市间产业合理流动，优化城市功能，实现城市间功能互补，协调发展。可以说：同城化不是行政区域的“合二为一”，而是一种经济、文化和社会等方面的有机结合和相互依托。

（二） 同城化的趋势

    随着城市化速度的提高，城市间联系将越来越紧密、竞争将越来越激烈，如何引导城市有序合理竞争，避免城市基础设施重复建设和产业雷同，已经成为一个急需考虑的问题。目前，多个省级政府提出同城化的发展理念，希望用同城化的方法优化区域内城市发展格局，增强区域竞争力。从本质上讲，同城化的理念与城市协调发展的理念具有一定的共同点，都是为了促进城市经济社会协调发展。同城化未来的发展趋势也应以优化基础设施和产业布局、整合要素资源配置、促进城市功能互补、协调城市可持续发展为目标。

（三）同城化的关键

1. 城市功能耦合

    城市功能也叫城市职能，是指在一国或一个区域范围内，该城市发挥的政治、经济、文化作用，它反映了城市的个性和特点。1933年8月，国际现代建筑协会第四次会议通过的《雅典宪章》从建筑、规划的角度，论述了现代城市的“四大功能”，即居住功能、工作功能、游憩功能和交通功能。随着经济和社会发展，城市的功能逐渐丰富和复杂，城市功能也有了多种分类方法。按照城市功能的级别，可以把城市功能分为基础功能和高级功能。城市的基本功能是每个城市都具备的，主要包括居住、商贸、行政、生产和公共服务。高级功能是城市发展到一定规模后形成的一些特殊功能，主要包括商务、金融、科教、国际交往等功能。一般而言，具有高级功能的大城市能够影响次级城市的经济、文化和社会发展。城市功能耦合是指参与同一区域内的两个或者多个城市根据城市等级、城市差异，给予其合理定位并逐步专业化自身的功能，使区域内城市中形成功能差异、职能互补、协调发展的城市群，从而促进区域竞争力。同城化可以作为区域协调城市功能的一个手段，通过同城化的方式建立一系列的制度安排，协调城市间的利益，促使城市提供专业化、差异化的城市功能。如果同城化不以追求城市间功能差异化、协调化为目的，而是以追求大、全为目的，或者是核心城市把同城化作为从外围城市吸取资源的手段，这样的同城化是注定要失败的，也是违背市场原则的。

2. 产业布局优化

    根据城市经济学原理，城市是地方化经济和城市化经济的产物，次级城市地方化经济占主导，适合于发展传统产业，高级城市以城市化经济为主，适合发展高科技产业和现代商贸服务业。在城市间的产业布局中，可以看到，大型企业的区域总部、研发、商务服务中心一般位于城市化经济显著的大型城市，而生产环节以中小城市为主。在跨国公司投资时，这样的情况更为明显。跨国公司将其产业价值链打破成不同的片段，战略性地将管理功能、研发功能、销售功能放在大型城市，而将生产功能分散在中小城市。所以从城市经济学的原理上看，城市间等级不同，城市功能也存在差异。就城市经济发展的趋势看，城市的分工态势开始从产品间分工、产业内分工向按产业链不同环节进行专业化分工发展。未来的城市竞争将是产业价值链位置的竞争。所以，从未来的发展看，同城化的目标就是协调同一区域内城市间的这种竞争。利用同城化过程下形成的制度安排，促进大城市逐渐将生产活动转移出去, 从而在大城市形成总部和研发集聚中心, 在中、小城市形成制造业中心。如果能够形成一系列有利调节城市间利益冲突的制度安排，城市功能将在市场力的作用下重新调整。城市间的人流、物流、信息流、资金流将在同城化的城市中进行更为广泛地重新分布，形成一个联系更加紧密、共同繁荣的经济圈。在同城化的城市之中，核心城市应定位为信息通畅、服务水平高、制度透明、人力资本雄厚的现代服务业中心，主要吸引企业总部、研发和项目管理中心、销售中心。利用服务业对信息、科技和人才的高端需求实现城市功能的高端化和专业化。次级城市要利用好劳动力、土地、原材料成本较低的优点，发展形成制造业中心、仓储中心、物流中心，与核心城市实现功能互补。城市的功能定位明确之后，城市在产业选择和公共基础设施建设上就有了明确的目标。与此相匹配，核心城市在公共基础设施的提供上应该以通达便利的交通设施、高效的信息通讯网络、透明高效的制度环境和高端科研院校为主。次级城市对基础设施的要求主要体现在交通设施的通达性，城市水、电、工业化用地的充足供给和城市环境治理设施等方面。

二、 朔州同城化的意义

朔州同城化就是依托朔城区、平鲁区，开发区中煤平朔工业区、神头电厂工业区的区位和产业紧密相联的独特优势，实现优势互补、资源共享、互利共赢，从而增强中心城市的带动和辐射作用，全面构筑“一市五区”互动发展新格局，带动整个区域经济协调发展。朔州同城化，可以使市区的产业、人才、科技等优势和平鲁、朔城区、开发区的土地、资源、原材料、劳动力等优势进一步放大，促进“一市五区”进一步加强市场、基础设施、产业、人才、资金、科技等方面的合作，实现资源的共享和利用，拓宽城市发展空间。通过同城化发展，不仅能完善和提升朔州的城市功能和综合实力，增强朔州中心城市的辐射力和竞争力，而且能够使“五区”的优势和潜力得到释放，为朔州优化产业布局、加快城市发展速度、提高经济运行的质量和效益、增强可持续发展潜力提供支撑和保障，快速推动朔州成为晋西北核心城市。

    三、朔州同城化发展的建议

（一） 坚持科学规划、合理布局，构建同城化框架。

    按照统筹城乡、合理布局、目标前瞻、集约发展的思路，高起点，高标准，高质量地进行发展规划，包括产业布局、空间布局、基础设施、交通道路网络、生态环境、文化资源等方面的专项规划，加强市域和区域各类规划的有机衔接，强化功能片区规划理念。明确各区域的功能定位和产业发展重点，突出区域经济特色。构建“中心城市（朔州市区+朔城区+开发区）——卫星城（平鲁区） ——特色工业园区（中煤平朔工业区+神头电厂工业区）”梯次衔接、功能配套、以大带小、节约土地的网络化、组团式空间结构体系，形成以中心城市（服务业中心、科研文化中心、物流中心、仓储中心、现代农业示范基地）、卫星城（现代工业区、特色畜牧区）、特色工业园区（煤炭深加工产业集聚区、循环经济集聚区、电子信息、高科技产业集聚区）为支撑的产业布局体系，促进空间拓展、产业集聚、人口集中、资源节约、生态优化。

（二）调整产业结构，优化资源配置，推动区域内产业健康有序发展。

按照集约发展、效益优先的思路，进一步调整区域产业布局；按照“一二三产业互动、城乡经济相融”的思路，促进区域一二三产业有机融合、协调发展；要坚定不移地把结构调整作为经济发展的“命门”，不断提高经济发展的质量和水平；继续优化产业机构，实现主导产业转型升级，新兴产业快速发展，加快形成特色鲜明、优势互补、布局合理的城乡产业布局体系。

1.统筹现代农业发展。

加快转变农业发展方式，积极探索一二三产联动发展路子，大力发展都市农业、生态农业、观光农业、设施农业等现代农业。大力推进农业布局结构调整，完善“城市、平原、山区”三大都市农业圈层。朔城区应依托种植条件较好的优势，抓住正大集团来朔投资的机遇，通过财政政策和信贷资金支持，按照从近郊到远郊逐步拓展推进的模式，鼓励农民发展现代农业、特色畜牧业，形成产业规模，不仅要满足本地，而且要辐射周边。大力扶持农业龙头企业和农民专业合作经济组织，加快建立以龙头企业为骨干、合作经济组织为基础、公共服务机构为依托、社会力量为补充的新型农业社会化服务体系，做大做强农产品精深加工业，延伸拉长产业链，实现贸工农、产供销一体化，提高农业产业化水平和组织化程度。加快农业标准化建设，培育和提升农产品品牌，增强农产品市场竞争力。

2.统筹现代工业发展。

以高端化、高新化、低碳化、服务化为导向，把发展战略性新兴产业作为推进工业转型升级的重要突破口，完善规划、合理布局，引导“一市五区”因地制宜、有选择性地发展新能源、新材料、生物产业、信息产业、节能环保、高端装备制造等战略性新兴产业，培育新的经济增长点；把改造提升传统优势工业作为 工业转型的重要内容，坚持标准创新与技术创新相结合，鼓励和支持 企业技改投入、自主创新、标准研制，促进信息化与工业化、先进制造业与现代服务业融合发展，推动传统工业企业向“微笑曲线”两端提升，促进传统块状经济向现代产业集群转变。市委市政府要统筹考虑产业布局，工业用地要遵循多占用坡地、山地，少占用近郊、平地的原则，把工业项目放在山地较多、种植条件较差的平鲁和中煤平朔工业区，把电子信息、高科技产业放在开发区——神头电厂工业区一线。通过协调产业布局实现区域差距、城乡差距、贫富差距的缩小。避免出现项目落地若干年后，又将面临搬迁的窘境。

3.统筹现代服务业发展。

    把市区所在地朔城区打造成服务业中心、科研文化中心、物流中心、仓储中心。坚持大力发展新兴服务业与改造提升传统服务业，加快发展生产性服务业与提升发展消费性服务业，推动服务业在城市集聚发展与积极发展农村服务业并举。充分利用丰富的人文和自然资源，发展乡村游、生态游、文化游、休闲度假游、“农家乐”等特色旅游，打造晋西北著名旅游胜地。构建市区和城郊一体化的物流配送体系，提升商贸服务业和现代物流业发展水平。鼓励金融机构、中介服务机构向城郊拓展业务，实现服务业发展平台共建共享。加快信息与软件服务业、科技服务业、房地产业、社区服务业向城郊延伸，积极支持城 郊发展文化创意产业。 把开发区作为服务业集聚区进行建设， 打造服务业产业集群， 走集中、集聚、集约化发展道路。

（三）加快区域基础设施建设，全面提高城市承载能力。

加强城市基础设施的建设，完善城市的综合服务功能，改善城市的投资环境和生活环境，提高产业和人口承载能力，是加快区域化进程的重要保证。

1.加快城市公共设施建设。

坚持统筹兼顾、适度超前的原则，加快道路交通、地下管网、通讯信息、公共服务等基础设施建设，不断提高公用设施网络化程度。

    道路交通。实现同城化，首先交通先行。要积极推进区域交通一体化建设，建立贯通全市、连接内外、通达周边、城乡互通、方便快捷的交通网络，缩短区域各部分的“空间距离”。坚持公路建设和城镇建设、旅游开发相结合，坚持宁少勿滥、分期推进。高标准建设“一市五区”交通框架，拓展中心城市道路，如市府街、古北街，建设外环连通公路，如市西环路直接贯通平鲁，平朔工业区与神头电厂建设运煤专线。延伸近郊农村公路。下大力气解决目前城市公交、出租车行业管理混乱，服务质量差得问题，为朔州打造一张靓丽的名片。

地下管网。围绕城市总体规划，借鉴如伦敦、巴黎等城市地下建设示范城的成功经验。科学制定系统的地下管网专项规划，结合旧城改造、新城开发及道路建设，综合有序的布局供排水网、供暖燃气管网、电力通信管网、人防战略管网。建立地下管网建设标准，理顺地下管网建设管理体制，完善地下管网工程档案。实现规划、建设、管理各个环节的有机统一。加快城市管网向近郊农村拓展。

通讯信息。 加快电视、视频、广播、网络“四位一体”的信息建设。解除通讯的区域设置和区域差异，摒弃小利益，使朔州同城区域内整合为统一的通信网络。为百姓提供内容更加广泛、方式更加灵活、使用更加便捷的通讯信息服务。统筹规划建设信息基础设施，整合各类信息资源，构建区域协调的医疗、教育、交通、物流等信息平台，实现信息互动、共享。使信息化建设成为朔州转型跨越的助推器。

公共服务。 通过公共资源投入满足公民生存、生活、发展过程中的各种需求，为公民提供包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域的便利服务。按照产业发展和人口聚集方向，调整优化教育布局，加强学前教育，大力发展职业教育，积极发展高等教育。加快公共卫生服务体系建设，增加社区医疗服务中心。进一步完善文化体育设施，新建科技馆、文化馆、体育场。发展社会福利事业，鼓励民间资金投资养老院、公共墓地。扩大城市绿地和公园在城市建设用地上的比例。“一市五区”要在市政府的统一规划和领导下，凝聚合力、合作共建，避免各自为政，出现低水平的重复建设。

2.加强区域生态环境保护和建设。

在推进区域协调发展的同时，要促进经济建设和人口、资源、环境相协调，致力于生态环境建设，城郊、城市腹地加大景观树和绿地的建设。城郊重点整治采矿区复垦绿化和盐碱沙化土地治理，使西山、北山成为阻挡风沙、绿化美化朔州的新景观。把市区——平鲁区一段，按照生态走廊、城市森林公园来打造，把紫荆山建设成为区域休闲旅游圣地，努力创建国家园林城市和森林城市，让百姓真正享受到自然生态现代宜居幸福新城的美好生活。

3.抓好园区建设。

园区经济是朔州市发展现代工业和高新技术产业的重要基地，要围绕中煤平朔工业区、神头电厂工业区和朔州市固废综合利用工业园区，朔城区富甲循环经济园区、平鲁区东露天循环经济园区，通过进一步优化创业环境，强化招商引资引智工作，大力引进国内外资金、项目、先进技术和管理经验，加速建立创新孵化体系、多元化的投融资体系和社会化服务体系，吸引和聚集大批优秀技术人才和管理人才进区 (园)创新创业，逐渐形成一批发展机制新、产业前景好、市场竞争力强的企业和在国内较具影响力的企业家。在发展中，各大产业园区要从长远考虑，突出特色，明确定位，即使是朔城区引回的项目，如果有违分工布局，也要放在别的园区，从长远和全局利益出发推进朔州同城化发展。

（四）建立健全区域社会保障体系

     1.切实加强组织领导

     加强区域统筹、形成区域协调发展新格局，是一场以协调工农、城乡、区域关系为主线的深刻社会变革。要加快构建党委统一领导、党政齐抓共管、综合部门组织协调、有关部门各负其责的工作格局，形成规范化、制度化、常态化的工作机制。要成立相应领导机构和工作机构。

    2.建立区域协作机制

按照区域全面合作、城乡联动发展的要求，以产业共兴、项目共建、资源共享、环境共保为主要内容，加强产业合作，建立协作机制。如门神文化的开发，平鲁区和朔城区应加强合作，宣传口径上应该统一为“朔州”，因为尉迟恭的一生可讲的故事很多，门神产业所涉及的行业很广，所以只有加强合作、共同开发，才能做大蛋糕，实现共赢。

3.加强人才队伍建设   

    土地资源丰富、交通条件便利、人才资源充足，是地方未来发展的优势所在。而尤以人的因素最为重要。朔州的现状是：科研机构和高等学府的建立上相对滞后，专业技术人才缺乏，居民整体素质难以适应转型跨越发展的要求。就以教育为例，我们的普通话推广了多年，每年有很多上岗教师领取了普通话合格证，但我们的孩子还是不能很流畅的使用普通话。在人才队伍建设上，我们要按照“用好现有人才、稳定关键人才、吸引急需人才、培养未来人才”的理念，与国内高校和科研院所加强合作，重点引进我市工农业建设急需的科技创新人才、经营管理人才、专业技术人才。在吸引外来人才的同时，应更多的培养本地人才，从娃娃抓起，从全民的基本素质抓起，加大教育投入，加强教育管理，健全全民职业培训教育制度，整合各种职业培训教育资源，加强对就业困难群体的职业技能培训。要建立自主创业推进机制，进一步完善创业贷款、风险投资、信用担保等扶持政策，逐步建立集创业项目推介、政策咨询、培训指导、跟踪扶持等于一体的自主创业“一站式”服务机构，努力使更多的劳动者成为创业者。为我市转型跨越发展和“三新一城”建设提供人才和智力支持。

                                                     （执笔：戎建仁 杨雅铄)