朔州资源型城市转型的思考

 

朔州重点工程建设办公室副主任  马维东

 

朔州是典型的资源型城市。基于胡贝特的资源型产业生命周期理论，朔州正处于产煤的增产、稳定期，资源品价格正值上升期，煤电开发进入丰产期，资源型经济为高速增长期，也属于资源型城市的成长期。山西获批国家资源型经济转型综改试验区,标志着朔州资源型城市转型的“机会之窗”已经打开。这时赢得最佳转型时机，高点起跳，效果会较好。一是财力相对充裕，有了一定的资本积累，转型资金支持也会更充分。二是稳定资源型产业,延缓进入衰退期,推进新兴产业发展，转型的难度相对较小。三是社会保障负担相对较轻，就业结构转换、环境治理与保护等方面也具有优越条件。四是朔州人口较少，“船小好调头”。转型风险和成本相对较小，面临的问题会少一些。五是朔州属无依托资源型城市，与有依托资源型城市相比，培育非资源性产业较难，如不及早发展接续产业，随着资源衰竭，转型成本会比有依托资源型城市更高，难度更大。因此，转型要求更迫切。居安思危，高瞻远瞩，未雨绸缪，通过十几年甚至几十年的努力，比进入资源枯竭期再转型，更主动，更有回旋余地，转型发展的空间较大。为了推进资源型城市全面转型，我们建议：

    一、坚持政府主导, 统筹协调

从政府和资源的相互关系看，政府是资源的拥有者、保护者和管理者。政府作为资源型城市转型的重要利益相关者，是公共利益和长期利益的代表，在解决资源问题上应该发挥主导作用。在全面转型中，应该扮演主要的推动者、政策提供者和监管者的角色。资源型城市转型离不开政府作用的发挥。

从政府和市场的相互关系看，二者作为两个不同的主体。市场是内因，是决定因素；政府是外因，是变化的条件。在朔州这个依靠资源致富的城市，在能源供应紧张，煤价持续上升，超额利润丰厚的情况下，主动推进转型和发展，仅靠市场力量是不够的，必然存在转型动力不足的问题，且会遇到诸多困难和阻力。政府在创优投资环境、加快对外开放，推动技术创新、推进节能减排，强化城市功能、改善基础设施，增加就业机会、健全社会保障，加强人力培训、促进智力支持等“市场失灵”的领域和方面，必须发挥主导作用，弥补市场失效的缺陷。尤其像朔州这样一个计划经济的“最后阵地”，市场机制和体制发育不够健全完善的地方，只有计划和市场两种力量有机结合，“有形之手”和“无形之手”两手抓，发挥各自的优势，双方互促互动，才能更加有效地实现资源型城市全面转型。

从西方发达国家资源型地区转型的经验看，有市场自发的、渐进的推动转型和政府间接引导或主导推动转型两种。在大多数发达国家，转型过程虽然是市场推动，但政府也实施了一定的干预和调控。朔州要推进全面转型，必须坚持政府主导，宏观调控，统筹整合经济和社会、政府和市场、产业和企业、城镇和农村、市域内外、政策和目标、人力和财力等各种要素和资源，提高转型的动力，构建长效机制，促进可持续发展。

二、设立转型组织机构，健全组织保障

朔州和国内多数资源型城市一样，市域内分布着分别隶属中央、省级政府和上级主管部门的大型企业（集团）和民营股份制企业，有跨国公司沃尔玛，国有央企中煤平朔、中煤金海洋、中电国际、华电、中粮等，省属地方企业同煤、晋能、阳煤等，民营企业汇源、雨润、双合成等，经济成分多样，跨行业、跨地区、跨所有制，条块分割的二元结构，企地关系和利益协调管理有难度。而这些企业也是转型的主体，在一定程度上主导和控制着转型的方向和路径，这就可能给资源型城市转型带来压力。因此，建议成立高层次的专司转型的组织协调机构。

一是成立专门管理机构。如美国设立的经济开发署，德国鲁尔区“鲁尔煤管区开发协会”，法国“国土整治与产业转型部”，日本“地域振兴整顿公团”等。建议成立朔州市资源型城市全面转型领导组及办公室，负责资源型城市全面转型的综合协调，承担转型规划编制、计划决策、组织实施的重任。成员由来自市县政府、大型企业集团和学术界专家等不同代表共同组成。既能高屋建瓴统筹全局，又能同各方进行充分交流，代表不同的利益集团；既要组织开展政策调研，又要发挥行业指导和协调作用；既拥有一定的决策职权，又要承担相当的执行义务和责任。负责科学编制转型总体规划和转型行动方案，全面指导转型发展，推进规划实施，推动可持续发展。

二是研发和咨询机构，如欧洲资源转型与调整中心和法国洛林“企业园圃”。

三是筹资机构，如欧洲地区展基金会。国内的转型投融资公司等。

三、规划引领，完善转型的路线保障

从国内外情况看，多数资源型城市在资源开采之初缺乏长远规划，等到资源枯竭、经济出现衰退时，才开始产业转型，采取补救性事后治理。加大了转型的难度和成功率。因此，要组织各级领导和官员、高层专家、一线实际工作者组成规划组，编制资源型城市转型总体规划和财税、金融、土地等专项子规划方案，统筹经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、生态环境规划“四规合一”，实现“一盘棋”。特别要避免仅靠专家苦思冥想定规划、出方案。

建立三级四类规划体系。三级包括省、市、县规划，四类包括综合规划、专项子规划、区域规划、企业集团规划，横向到底，纵向到边。

制定转型规划和行动方案。转型总体规划，要明确指导思想、目标定位、重点任务和保障措施等，突出实践性、指导性和可操作性。这是在现有发展条件和认知水平上的优化设计，是行动纲领和路线图，是理性预期和科学部署，是推进转型的先导和“龙头”。一要开门编规划，切忌闭门造车“秀”规划。要成立专门的工作班子，聘请专家咨询组，抽调精兵强将，深入调查研究，进行规划方案的比较论证。二要力戒“正确的废话”。规划文本要讲“方言”，不讲“普通话”。三要变“概念性规划”为“实施性规划”。强调规划要有操作性。要划分不同阶段的近期、中期、长期目标。近期目标5年，与“十二五”规划同步；中期目标10年，与2020年达到全面小康目标同步；远期目标30年。近期行动方案，要做到“一年见成效、两年大变样、三年上水平”。四要落实到企业、项目和空间布局上，做实规划。

四、 强化转型中的政府“自觉”

转型要先知先觉，把握转型的最佳时机。政府要有“自觉”，早动手，早布局，才能走出老路，实现突破。朔州作为新兴资源型城市，还处于资源开采成长期，要吸取国内外多数资源型城市到资源枯竭期才“被动转型”的教训。要实现可持续发展，必须及早谋划，尤其是在经济上升期，由于资源型产品价格上升，或许存在不愿转型，动力不足的问题，要认识反思“资源诅咒”的问题，把握转型时机。居安思危、未雨绸缪。要突出一个“早”字 ，赢在理念超前。能够在成长、成熟阶段主动转型，可以比较平稳地、以较小的代价实现资源型城市的可持续发展。

资源型城市转型是一个漫长的动态调整过程。它既是一场攻坚战,也是一场持久战。转型非一日之功，不能“毕其功于一役”，也非“十二五”一“转”或一“改”就能明显见到实效，发生大的变样。日本九州、德国鲁尔区的转型实践也证明了这一点。因此，要有长远打算，从长计议。

五、 加强政策研究，做好政策储备

出台一项好的政策，其效用往往比上若干个项目要大得多。面对转型重任，政府要切实加强政策研究工作。比如围绕“以资源换资本，以资源换项目”的工作思路，要求大型煤矿上马时配套建设选煤厂和非煤项目，新建火力电厂配套建设粉煤灰精细化利用项目；对于大型煤化工建设项目落户朔州明确给予提供原料或资源等优惠政策；参照国际惯例，试行生产者责任延伸制度；争取上级下放项目审批管理权限；要与有关部门沟通，努力留出“政策接口”，谋划上下对接措施，争取上升到顶层政策设计层面出台。

六、 完善机制，创优转型环境

包括软硬环境两个方面。要坚持立足自身，同时积极争取国家政策、资金支持。要全面对外开放，实施开放转型战略，加强与大企业、大集团的合作，要与高校、科研院所联姻挂钩，开展技术创新和项目合作，引进技术和人才，借力发展，借梯上楼。要加大园区路、电、水、气、通讯等基础设施建设的投入，建设标准化厂房，建设宜人环境，构建服务优质的软环境，吸引外来投资者兴业办厂，发挥集聚效应。要培育当地转型企业和主体，扩大招商选资，引进市域外的转型企业落户朔州；弘扬创业精神，激活中小型企业创业主体，鼓励和创建全民创业的商业氛围，兴起“百姓创家业、能人创事业、全民创大业”的新热潮；引导各类人才走向经济发展主战场，鼓励民营企业进行“二次创业”；引导广大干部、大中专毕业生和进城务工人员强化市场意识和创业理念，以创业促转型；构建创业园区和平台。

七、建立全面转型发展的综合评价体系

    改变GDP增长为主的政绩考核评价体系，淡化经济指标，建立体现转型发展要求的，涵盖经济发展、社会管理、科技创新、产业优化、节能减排与环境保护、民生改善等方面的预测性和约束性指标及内容。特别是要把煤炭产量作为约束性指标加以明确，为企业和政府转型提供决策参考。同时，要加强考核，促进转型收到实效。