借助扩权强县政策   打造东部新区板块

推动全市经济社会转型跨越发展

 

朔州市政府发展研究中心课题组

 

2011年，按照省委、省政府出台的《关于开展扩权强县试点工作的意见》的要求和扩权强县试点工作会议精神，我市山阴县、怀仁县被确定为扩权强县第一批试点县。试点以来，市委、市政府高度重视，成立了机构，制定了方案，并把俩个试点县纳入“四化一体东部新区”建设的重点。试点县抢抓机遇，积极探索，先行先试，形成了不少好的做法。作为研究部门，有必要对这一政策进行深入的研究，以充分发挥扩权强县政策的带动作用，服务我市转型跨越发展。

一、扩权强县的历史沿革与经验

所谓“扩权强县”，是指数年前就开始在浙江等地实施的一种政府财政体制改革，这一改革的核心内容就是通过扩大县一级政府的相关权力，以使县一级政府具有更大的自主权，从而为实现县一级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。

早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县(市)进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1997年浙江又进一步在萧山和余杭等县(市)试行部分地级市的经济管理权限，扩权的力度明显提升。2002年浙江又将313项审批权下放给绍兴、温岭和慈溪等17个经济强县(市)，把地区一级的经济管理权限直接下放给县(市)。从2007年起，浙江又实行强镇扩权战略，选定141个省级中心镇，赋予部分县级经济社会管理权限。四轮放权后，义乌市被媒体称为“全国权力最大县”。“扩权强县”的重点，首先就是把省、市两级的一些审批权力下放到县，使县一级政府拥有更多的自主发展权，加速县域经济的发展。在浙江尝到了“扩权强县”的甜头后，吉林、河北、湖北、江苏、黑龙江、河南、广东、江西、辽宁、山东、福建等省从2002年起先后开始“扩权强县”改革。

“扩权强县”的最终目标就是实现省直管县。推行“省管县”的核心目的在于富民强省、留利于县。换句话说，就是要革除现行城乡关系管理体制的弊端，加快从“城乡分离”向“城乡统筹”的管理体制转型。因此，有专家分析认为，取消省、县之间的地级市，实行“省直管县”体制，肯定是中国行政区划改革的大势所趋。因为这样才符合我国宪法所确定的省、县、乡三级行政区划层级规定，同时以省辖替代市辖，减少了行政层级，降低了行政成本。如重庆市实现直辖以后，实现了重庆市对40个区市县的直接管理。重庆市取消地级市后，节约了大量机构和编制，行政管理成本随之大幅下降。但是，改革真到“省直管县”这一步，又是一件非常棘手的事。这一步改革牵涉的利益层面太大、太广，要在全国大规模推开，确实需要全面、科学论证，否则就会因“改”而乱。至于“省直管县”的优势，专家称“扩权强县”改革具有非凡的体制突破意义。其核心含义在于，在现行行政层次结构下，权力直接下放到县一级，有助于减少管理层次，降低行政成本，提高管理效率，带动县域经济“驶入高速发展的快车道”。

二、我市扩权强县工作进展与创新

山阴县和怀仁县在被确定为扩权强县试点县后，抱着“扩权强县不是金砖而是金矿，需要协同开采，精心冶炼”的思想，加强领导，积极推进，全面部署。做到了“三个落实”、“四个到位”、“五个加强”。三个落实，就是落实省市县三级关于扩权强县安排部署的文件会议精神。四个到位，一是领导重视到位，形成了“县委统一领导，政府组织实施，监察局督查协调，职能部门具体落实”的领导体制；二是舆论宣传到位，通过会议、文件、简报、和新闻媒体对扩权强县的政策机遇进行宣传，形成共识，扩大招商引资力度；三是具体工作落实到位，各县出台了《实施方案》和《实施细则》，制定了《工作制度》，把任务分解到了各个相关部门；四是对接工作到位，各相关部门不等不靠，实现了省市县三级对接。五个加强，一是加强培训学习，提高相关部门业务能力；二是加强舆论宣传，形成良好工作氛围；三是加强三级对接，确保工作落到实处；四是加强部门工作方案制度的制定实施，确保扩权强县工作规范化、制度化；五是加强督查考核，为试点工作注入动力。

    各试点县在工作中积极主动与省直部门沟通对接，与市级部门汇报联系，落实扩权强县有关事项，取得了不少成效。在财政方面，两个试点县开通了与省财政厅的专线网，直接取得了省级转移支付补助资金。在项目审批方面，直接向省发改委上报审批项目和申请项目资金补贴，并有多项已落实。在土地利用方面，怀仁县制定《怀仁县矿业存量土地整合利用实施方案》和《乡镇土地利用规划》，直接上报省政府批准，创新土地利用方法，形成“农用地转用征收”、“增减挂钩土地征收”、“耕地占补平衡”等多项土地利用举措。山阴县把桑干河湿地生态修复工程规划内的土地列入有条件建设用地区，对合盛堡乡万亩盐碱地进行了规划。在工商环保方面，领取了行政电子审批的相关密钥，对境内注册资本5000万以下的企业直接登记注册，对三级资质的建筑企业直接进行了考核年检，直接发放了排污许可证。在推动扩权强县工作方面，怀仁县形成了“双轨并进，四轮驱动”和以一带三的试点经验，山阴县按照行政审批事项“八公开”的原则，将审批机构、审批职能、审批项目、和审批人员集中到政务大厅，实行一个窗口受理、集中办理、限时办结、跟踪服务等制度。受到了省扩权强县领导组办公室的肯定。

三、对扩权强县工作的建议

（一）要做到权责明确

扩权强县试点中一个重要问题，也是难点问题，就是如何建立体制改革的总体协调机制。比如，目前有的应该下放到县的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理；有的实施意见过于原则，只涉及信息的发布、文件的下达；特别是还缺少扩权县与设区市存在争议时的解决协调机制。省有关部门应编制好本部门业务目录或实施细则，哪些业务扩权县与设区市享有同样的管理权限，哪些业务需要省有关部门的授权等等，能明确的，要一一列明，确保各项扩权政策落到实处。另一方面，要解决好“条”与“块”的矛盾，在扩权政策中对垂直部门的权力和管理，是扩还是不扩以及扩到什么程度，应有一个明显的界定和相应的改革配套措施。

（二）政策要有针对性

由于各县在经济实力、地理区域、人口数量、社会发展方面差别很大，面临的问题千差万别，影响经济发展的因素也不尽相同。不同的县情决定了县域发展不可能齐头并进，必须因地制宜，重点突破。在扩权政策扶持上，要针对县域经济发展普遍存在的共性问题，实行普惠制，在优惠政策上共有共享。同时，实行分类制，对不同条件的县因地制宜制定一些利好当地的政策。对怀仁，应赋予与朔州一样的对外开放权，扩大公共服务权、市场监督权、经济管理权和社会管理权，下放项目审批权，扩大土地征用权，鼓励率先发展；对于山阴县，应加强特色产业和优质农产品生产的扶持，加强资源管理、促进资源合理开发，依托资源优势和产业基础，实现经济快速增长。要通过扩权强县进行制度创新和政策扶持，同时发挥行业协会在推动经济发展、品牌和营销网络建设、平抑物价和企业恶意竞争、提升地方优势产业竞争力等方面的作用，创造更好的发展环境，促进扩权县率先发展，尽快形成区域经济中心。

（三）扩权县与市和谐发展

总体上来说，扩权县与设区市应以改革后的体制为平台，充分遵循市场经济和区域空间格局演变规律，建立新型的“中心─外围”的共生共荣、分工合作机制，逐步将二者的行政隶属关系转变为市场选择下平等主体之间的交易关系，防止出现新的市场分割和盲目竞争。可行的做法是，对凡涉及经济利益的基数划分或需要参照基数数字的，省里都应按照公平合理、不挤不占、协商一致、双方认可的原则，做好基数划分工作，设区市因县扩权受到的短期经济损失可从省里得到补偿。朔州市应该把省里每年给本市核定的用地指标统筹起来使用，为转型大项目服务，扩权县通过创新土地政策再申请用地指标。把利用风能、太阳能产生的碳汇指标留在本地，以减轻我市的节能降耗压力。

（四）加强对扩权县的监督

随着县域发展自主权的加大，部分扩权县在认识上有一定误区。认为扩权后，省里要给吃偏饭了，进而提出“给予侧重支持”、“重点照顾”等等要求。尤其是受“县、市平级”思想的影响，可能出现空前的“开发热”和“建设热”，从而导致各县之间盲目攀比、重复建设，不仅造成大量耕地流失，也会严重削弱财政资金的使用效益。因此，在县级行政权力扩大的同时，要创新监管方式，采取措施对其权力运行进行有效的监督和约束，防止可能出现的负面影响和权力滥用。

（五）搞好县级行政体制改革

从全国来看，提高扩权县领导级别和政治待遇，有以下几种方式：一是把县委书记和正职干部由处级升为副厅级、做市委常委等。二是把县委书记选做省委委员、省委候补委员。三是任职设区市副书记或副市长，兼任县委书记。四是下派厅级的干部到县里任职。五是由省里对县里的主要干部进行直接管理和调整。广东省规定“优秀县委书记连任5年，即可原地提拔为副厅级”，这项规定，事实上改革了我国县级行政级别制度，具有突破意义，符合我国行政体制改革的发展方向，初步解决了基层公务员晋升瓶颈限制，能够有效稳定基层领导干部特别是县级党政正职队伍。

（六）推进东部新区发展

扩权强县体制改革后，扩权县将通过构建服务型政府，将自身权力服务于县域经济的发展，从而将扩权与做大做强优势产业、调整优化产业结构、加快城镇建设、提高城镇品位以及加快推进新农村建设迅速对接。要围绕我市提出的四化一体东部新区发展战略，通过跨行政区域协调发展适应区域经济一体化发展的要求，实现跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间的公共服务共建共享，摆脱靠行政命令的方式集中提供公共服务的传统思路，促进山阴——怀仁一线经济一体化的加快形成和发展。

我省扩权强县的改革时间还不长，对于这样一项关系全省上下的深刻利益调整，应该说，无论是取得的成绩和出现的问题都还是初步的。在扩权强县改革的过程中，必须坚持推动科学发展、促进社会和谐的原则。不因为扩权而改变标准，不能向扩权县“过度倾斜”，避免优惠政策向扩权县“过度”倾斜而影响其他非扩权县利益和发展，这样才能在经济管理权限调整的基础上，走出一条先进带后进，最终实现共同发展富裕的新路子。

 

                                                                 （执笔：戎建仁）