朔州市人民政府发展研究中心

关于理顺我市城市管理体制的调研报告

城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志。宏观的城市管理是一个系统工程，主要包括城市规划、城市建设、城市管理三个基本环节。其中，规划是龙头，建设是基础，管理是关键，三者相互衔接、有机配合，构成了城市高效运行的整体。

作为一个新兴工业化城市，我市赶上了全国城镇化快速发展的浪潮，城市规模不断扩张，建设水平逐步提高。城市建设和管理部门在市委市政府的领导下，主动适应社会发展形势，积极做好城市管理工作，不断探索提高城市管理和服务水平的新方法，对改善城市秩序﹑促进城市和谐﹑提升城市品质发挥了重要作用。但也要清醒地看到，与新型城镇化发展要求和人民群众生活需要相比，与发达地区、先进城市相比，我市在城市市政管理﹑交通运行﹑人居环境﹑应急处置﹑公共秩序等方面仍有较大差距，城市管理工作还存在管理体制不顺﹑队伍不强、职责边界不清﹑制度规范不健全等问题，在一定程度上制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。因此,保障城市健康运行的任务日益繁重，城市管理水平落后与城市快速发展的矛盾日益突出，加强和改善城市管理工作十分迫切。

按照市委市政府落实中央和省委关于城市管理体制改革的精神和提前科学谋划的要求，市政府发展研究中心在市住建局和朔城区﹑开发区相关部门的配合下，对我市城市管理体制及改革需求进行了专项调研。了解了我市城市管理和服务方面目前存在的突出问题，深入分析了问题的成因，并在此基础上提出了一些具体的建议。

一、我市城市管理体制存在的主要问题及成因

（一）市﹑区两级政府事权划分不清晰，执行难度大。

政府事权是指法律授予的﹑政府管理社会公共事务的权力。事权规定了各级政府承担经济和社会事务的性质和范围，是进行政府间责任划分﹑财权配置和财力分配的基本依据。当前我市许多热点社会问题的协调与解决，都与政府事权划分相关，一些深层次矛盾的根源也可以追溯到事权划分上来。

1993年4月28日市政府常务会议就市区规划管理事宜进行研究，议定：“为更好地发挥朔城区城建部门积极性，市政府同意在城市规划范围内划定一块交由城区管理，北以鄯阳街北红线，西以大运路东北线，东以迎宾路口、北同蒲铁路线为界，南至恢河归朔城区建设管理，代发一书两证，车站广场和迎宾路两侧规划归市管理。城市120平方公里规划区内的村镇及小康村建设由朔城区规划建设，市里审批。”同年11月26日，市政府常务会议再次研究土地管理权限变更事宜，议定：“鉴于市和城区城市规划管理关系已做调整，为便于统筹安排，同意土地管理权限与城市规划管理同步，界定范围为：北以鄯阳街道路北红线为界，西以大运公路东边线为界，东以北同蒲铁路线为界，南以恢河为界，该区域的土地由朔城区管理，城区提出的再放一块的要求，由卫占成同志负责了解，协调后再定。”之后市政府﹑朔城区政府双方领导就有关问题协商，进行过几次小范围调整，加之开发区成立，逐渐演变为如今的事权划分格局。大致分为三块，即：市区管辖范围为北到大运路二级公路南，东至建设路、梁郡路西边线，南至古北街北红线，西至西环路东边线；开发区管辖的范围是西至平朔生活区，东至大新路，南至民福东街，北至大运路二级公路；朔城区管理范围是规划区内其它部分。除公共交通、供水、供热、供气、污水处理由市级主管部门统一管理外，路灯照明、环境卫生、园林绿化、道路维护、排水等市政公用事业，城管监察执法﹑工程建设﹑房地产市场管理等涉及城市运行和管理的各项职能都以这一划分为界，由市、区两级政府和开发区管委会的住建部门三家分别管理，在具体管理中仍有交叉重叠，也有管理盲区。这样划分政府事权存在以下弊端：

一是存在越界管理。地级市与市辖区作为相对独立的利益主体，不但存在管理与被管理的关系，也存在着竞争关系。基于自身利益最大化的内在要求，双方在权利、利益、项目等方面或多或少、或明或暗地进行着竞争。为了增加本级政府的可用财力，市辖区越界审批现象时有发生。如宝源商务区域由朔城区有关部门跨界批建、收取城市基础设施配套费等行政性收费。

二是存在管理服务盲区。城市管理需要大量财政资金予以保障，地级市与市辖区在工作中往往更加强调对方责任，忽视自身义务，存在推诿扯皮现象。如金沙路建成后，服务、管理滞后。市区的城中村乱搭乱建现象严重，相关部门没有主动监管，如小村村民自建三层楼房，修建骑楼、过街楼旋梯，挤占公共空间，不仅安全隐患大，严重影响城市形象，而且会使日后拆迁改造增加成本，埋下隐患。

三是浪费行政资源。市辖区政府部门设置往往是为了对应上级，简单模仿地级市，行使的职能和提供的服务也基本相似。在同一规划区内存在三个行政主体、三支行政队伍，条块矛盾极易产生，同时造成行政资源的浪费。

四是城市风格割裂。 在体制上“划街而治”，在城建上各搞一套，在效果上必然造成城市风格明显割裂，管理上各行其政，尤其在交界处容易扯皮，城市服务效率低下。

五是信息沟通不畅。上下级部门之间沟通不畅，如朔城区、开发区的工程不及时履行报建手续，市住建局不能掌握开工建设的相关情况，城区、开发区有关部门也不能及时掌握哪些是市住建局已经批建的。

六是给投机行为以可乘之机。梁郡路西、平朔生活区北的加油站项目在市管范围内，业主却利用了我们管理上的漏洞，找朔城区有关部门批建。

（二）部门之间权责交织，矛盾较突出。

一是管理的碎片化。如市区环卫工作，道路绿化部分由园林部门负责，市内道路由环卫部门负责，而隔离栏则由公安交警负责，西环路由市交通运输局负责，大运二级路、南环路、世纪大道由公路局负责，公园广场分别由园林局、体育局、机关事务管理局负责，河道由水务局负责，城中村的内部卫生由村委会负责，垃圾清运及外围卫生由朔城区环卫部门负责，导致环卫工作的整体质量和效率下降。

二是部门间衔接不顺畅。如房地产管理中，按照《物业管理条例》第五条的规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。由于我市房管局是事业单位，由市住建局负责我市物业公司的资质发放﹑人员培训﹑考核评价。开发区没有房管部门，由管委会住建部门代行相关职责。朔城区、开发区住建部门对辖区物业公司缺少有效制约手段，而物业服务引起的纠纷数量巨大，群众反映强烈，矛盾全部集中在区一级住建部门，区一级住建部门只能与房地产开发商协商沟通，间接管理物业公司，效果差强人意。如开发区已发生物业公司资质过期但仍然收取居民电费﹑水费﹑物业费，将几十万资金买了彩票或挥霍，导致居民被停水停电，群众不得不上访以寻求解决。

（三）执法队伍建设不适应城市管理实际需要。

随着群众法律意识﹑维权意识的提高和自媒体的兴起，城管监察执法是最容易引起群众不满﹑引爆社会矛盾和引发政府形象危机的一项工作。

一是机构权责设置受限。开发区住建部门整体是事业单位，市政府法制办按照规定不能发给执法证，没有执法权，但工作仍然要做，仍须无证执法。同时，市编办对开发区住建部门只批过质量安全股﹑市场管理股﹑执法股3个内设机构，与市住建局业务对接的其余8个股室是开发区住建部门自己内设的，没有授权、没有编制，但又不得不履行相关责任，运作起来非常尴尬。

二是人员编制不足。如市住建局城管执法部门，有执法资格的工作人员只有7人，面对市区范围内繁重的城管监察执法工作明显力不从心。再如，目前朔城区房管局委托下设的房地产交易所发放辖区内房屋预售许可证业务，该交易所无机构无编制无人员，也无正式授权，与依法行政的要求严重不符。

三是经费不足。市住建局工程质量安全监管科委托建筑安全监督管理站和建筑工程质量监督站开展全市范围内的建筑工程安全监管和质量监督工作，但安监站、质监站原来是自收自支单位，有关的行政性收费取消后，只能依靠财政拨款勉强维持人员工资，建筑工程安全监管和质量监督工作所需经费无法保障，难以全面、有效地开展工作。

我们认为，造成以上弊端的深层次原因，一是市、区政府责任划分缺少明确的法律依据。职责法定是现代行政管理的基本原则，但从法律上看，我国关于市辖区的规定过于笼统，对于承担的职责，以及与其所在市如何划分职责，没有明确的规定。二是利益分配机制不完善。地级市和市辖区之间财权划分是事权划分的基础，财权划分不清晰、财权事权不对等，导致市级部门和区级部门争利让责现象时有发生。三是缺少可供参考的典范。据了解，各地历史与现实条件不同、具体情况不同，实践中见仁见智，划分模式不尽相同，有的地方是市直部门将部分管理审批权上收，不分片划区管理，有的地方和我市一样实行分片划区管理，以致市区管理边界不清、随意性大，缺少可以借鉴的成功经验。四是政府信息公开执行不到位。以致上下级部门之间沟通不畅，哪些工程是否批建、由谁批建互相之间不能及时掌握，群众更不了解情况，对违章建筑的社会监督、群众监督也无从谈起，甚至会产生对有关部门的误解和谣言。

二、对理顺城市管理体制﹑改进城市管理工作的建议

中央城市工作会议将城市管理工作提高到了前所未有的高度，全省城市工作会议也对山西新时期城市工作提出了总体思路和要求，推进综合执法﹑重心下移﹑理顺城市管理体制势在必行。结合我市实际，提出理顺城市管理工作应坚持的原则和建议。

（一）应坚持的原则

坚持以人为本。牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”。

坚持依法治理。完善执法制度，改进执法方式，提高执法素养，把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。

坚持源头治理。增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性，综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，合理安排各类公共设施和空间布局，加强对城市规划、建设实施情况的评估和反馈。变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。

坚持权责一致。明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任，权随事走、人随事调、费随事转，实现事权和支出相适应、权力和责任相统一。合理划分城市管理事权，实行属地管理，明确市、区政府和开发区管委会在城市管理和执法中负主体责任，充实一线人员力量，落实执法运行经费，将工作重点放在基层。

坚持协调创新。加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，有序推进相关工作。以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。

（二）明确市、区两级政府及开发区管委会之间事权划分，建立权责一致的管理体制。

制度经济学认为，政府的大量职能都可以被分散化，并由相互竞争的机构承担，因此应该将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上。行政架构中处于较低层次的政府与民众更接近，能够更好地反映公民的偏好。因此，只有当下级政府不能在技术上承担行使一项权力或者职能的责任时，才应当将其指派给一个更高的管辖层次。作为城市，既要强调市的集中统一，又要适当分权于区。从目前的情况看，区没有承担一级政府完全的管理权。向区放权，使地级市的主要职责放在统筹全局、发展经济方面，市辖区的主要职责放在服务城市、服务社区、服务民生方面，是划分市与区权限的关键。适当放权可以在相当程度上释放区级政府的活力与优势，使城市由“强市弱区”向“强市强区”模式转变。这种双强模式并不意味着相互倾轧、相互对抗，而是根据各自特色，发挥潜力，实现优势互补、和谐共生的可持续发展状态。

区政府、开发区管委会应当在城市管理方面充当执行者角色，平鲁区政府负责其辖区内城市管理事务，朔城区政府、开发区管委会负责辖区内大部分城市管理事务。

市住建局统一行使相关的行政审批权，对审批事项负责，及时依法主动公开，区一级住建部门不再审批，但要对辖区内建设项目的审批加注意见，市、区相关部门要加强监管和上下沟通。

具体执法权由区一级部门行使，朔城区管辖范围包括古北街以北原市住建局管理区域，市住建局在古北街以北对具体事项的监管职能统一移交朔城区住建局。开发区管辖范围仍维持现状。市政公用事业方面，供水﹑供气﹑供热﹑污水处理仍由市级主管部门统一管理，市住建局负责建设全市集中的垃圾处理场地。此外，按照有关规定，朔城区政府无权发放房产证，而朔城区房管局作为差额拨款事业单位，在国家将房地产交易税费减半的政策下，收入不足以保障各项工作顺利开展。建议朔城区房管局上划，归市房管局统一管理。

（三）综合执法，重心下移。

经市政府同意，市级职能部门分别依法授权，朔城区政府、开发区管委会各自成立城市管理综合执法大队，分别负责行政区域内城管监察、规划、城建监察、市容环境综合治理、消防、公安、环保等执法工作。建立与派出所联合执法的长效机制。要加强对执法大队依法执法﹑文明执法的培训和考核。加大资金投入，增加人员编制，增强执法效能，减少部门内耗。市级城市管理部门主要负责城市管理和执法工作的指导﹑监督﹑考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。

针对违章建筑，按照以下原则明确国土、规划、建设行政主管部门的执法责任：对于未经土地行政主管部门批准或者采取欺骗手段，非法占用土地进行建设的，土地行政主管部门应按照《中华人民共和国土地管理法》进行处理；对于未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设的，规划行政主管部门应按照《中华人民共和国城乡规划法》进行处理，土地、规划行政主管部门应按照谁先发现谁先受理和执法责任告知原则，相互告知情况，联合查处；在既有建筑上“私搭乱建”的，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，应由规划行政主管部门牵头处理，建设行政主管部门发现建设工程应当办理施工许可证而未办理施工许可证，擅自施工的，应按照《中华人民共和国建筑法》及相关法规规章进行处理。

（四）完善城市应急体系建设。

随着城市功能日益复杂，水﹑电﹑燃气﹑建筑﹑环境等方面的隐患和事故逐年增加，全国各地发生的重特大事故，特别是6·19小南国饭店爆炸事故给我们敲响了警钟。为了织牢织密城市安全网，保护人民群众生命财产安全，防患于未然，必须不断完善城市应急体系建设。

1.建立市政公用事业应急抢修队伍。以向社会有资质的公司购买服务的形式，或依托市级统管的公用事业服务企业或驻朔大型企业的技术﹑设备﹑人才优势，建立一支具备供水﹑供热﹑供气﹑电力﹑通信等多方面故障抢修﹑隐患排处能力的抢险队伍，能对群众通过12319热线反应的管网故障快速反应﹑及时解决，并对重大事故抢救过程中涉及市政公用设施运行存在的问题提供专业指导。

2.群防群治，广泛发动群众完善城市管理和应急体制。城市管理涉及面广，仅仅依靠相关部门的力量难以做到全覆盖。应依托12319城市管理服务平台，建立管理和应急工作的群防群治机制。一方面责成环卫工人对保洁范围内发现的管网破损等安全隐患及时上报环卫部门，或直报12319热线。另一方面，加大宣传力度，激发群众参与热情，依靠群众力量弥补监管力量不足﹑覆盖不到位的短板。鼓励全民关心城市管理，定期对报告具体问题、提出合理建议的热心市民给予表彰奖励。聘请一些有责任心的离退休人员做城市管理义务监督员，分区域巡查，将发现的安全隐患﹑环境卫生﹑园林绿化等问题及时报12319热线。增强群众避难意识，大力普及安全教育，积极开展群众应急演练活动，通过群众力量提高城市管理水平，减少安全事故。

3.建立供热﹑供水﹑供气﹑电力﹑通信等地下管网﹑线缆的综合运行图。汇总施工档案资料，结合探测设备，在城市地图上精确标注市政管线，及时更新，充分发挥其在管网规划建设工作的全局性、前瞻性作用。为城市地下管廊建设提供参考，在管网故障排查中提供决策支撑，在地面﹑地下施工中，避免毁坏管线。