朔州市走出资源型城市经济困境调研报告

　　

　　资源型城市是指以不可再生资源的开发为主导产业形成或兴盛起来的城市。2013年国务院印发《全国资源型城市发展规划2013-2020》，朔州市被列为山西省唯一的成长型资源城市。相对于成熟型、衰退型资源城市，朔州市资源型经济还有很大的发展潜力，但在煤炭产业经历了“黄金十年”再次步入低潮的今天,重新研究探寻资源型城市如何走出经济发展困境，实现绿色、可持续发展,就显得更为必要。

　　一、一煤独大，畸重单一的产业结构使得经济增长乏力、发展后劲不足

　　随着全球经济增长再次放缓，中国经济结构调整、增速换挡，煤炭市场需求明显萎缩、主导产品价格大幅下挫，朔州作为年产煤量1.82亿吨的全国第三大产煤市，经济受到巨大冲击。吨煤（5200大卡）坑口不含税价从2011年最高峰的450元，下跌到2015年11月份的140元，地区生产总值增速由2011年的15.2%下滑到2015年的-2.3%，位列全省第9位，财政总收入增速由2011年的32.1%下降到2015年的-33.1%。截止目前, “一煤独大”的局面没有实质性改变，传统产业产能过剩，接续产业规模不大、品牌效益差、发展后劲不足,转型发展任重道远。

　　（一）煤电产业困难重重

　　煤电产业是朔州市支柱产业，2015年二者分别占工业增加值的73.8%和14.3%，非煤电产业工业增加值仅有11.9%，“一煤独大”的产业格局短期内难以扭转。朔州煤炭产业面临五大困境：一是煤质一般，缺乏比较优势。朔州市虽然煤炭储量大、产量高，但多数发热量较低、含硫量较高，在省内煤质比不过晋城的无烟煤，在省外产量比不过榆林、鄂尔多斯，销路和价格受限。二是需求低迷，价格下挫，亏损压力大。2015年朔州地区煤炭均价235元/吨， 全市106户煤炭企业亏损56户，亏损额77.4亿元，占全市亏损总额的比重高达94.4%。企业为了维持运营，陷入了越亏越产、越产越亏的恶性循环怪圈。三是资金紧张，还贷压力大。受煤炭回款率、盈利状况等影响，煤企特别是国企资金整体趋紧，大幅亏损和负债率过高使得银行收紧了煤炭行业贷款政策，各大煤企只能靠“还旧借新”过日子。四是去产能压力大。为了完成供给侧结构性改革提出的去产能任务，按照省煤炭工业厅安排，全市煤炭企业按设计产能的84%排产，给企业扭亏增加了困难，执行有一定阻力；依据《国务院关于化解过剩产能实现脱困发展的意见》，实行了276个工作日制度，虽然降低了无效产能，减少了的工人劳动强度，但也给安全生产带来很大不便和压力。五是社会负担沉重，职工分流难。仅中煤平朔集团就有1082人需要分流安置，约占员工总数的9%，其他小型煤矿也有几百人需要安置，这对经营已经比较困难的煤企来说是一个不小的负担。

　　（二）接续产业发展乏力

　　奶业、陶瓷、畜牧业、小杂粮等主要接续产业存在着不同的问题。

　　1.乳制品行业有本土知名品牌古城乳业，还引入了国内知名品牌雅士利、蒙牛，国际乳业巨头恒天然，但目前古城乳业迟迟不能进一步扩张，影响力只限于省内，蒙牛因销量差而停产，雅士利年内要增加生产线，而现有的物流业不足以支撑其将来外运的需求，且雅士利目前仍然以初级制品为主，需要外运至集团工厂进一步加工，产值有限。因奶价较低，奶农杀牛现象时有发生，对乳制品业长期发展非常不利。

　　2.陶瓷行业主要问题是产业集中度低，企业规模普遍不大，缺乏自有知名品牌，产品附加值低，营销能力差，只能在中低端市场拼价格拼销量，许多企业单件利润低到只有几角甚至几分。之所以还能勉强维持，是因为顶着国家环保政策的压力，由使用天然气改为使用二段煤气炉自制煤气，节省的成本大约正好等于盈利，一旦环保政策进一步收紧，大部分企业将陷入亏损。

　　3.畜牧业的问题，一是缺乏一批龙头企业，现有骨干企业的规模对于发展一个产业的需要来说仍然偏小。二是工业化、标准化生产的局面还没有形成，仍然以农民小规模养殖、卖给企业加工为主。三是缺乏品牌意识，如“右玉羊”作为省内知名的品牌，至今没有得到应有的重视和开发，更谈不上保护。

　　4.小杂粮的问题主要是缺乏好的发展思路，相关企业小散弱，主要采取小盒礼品包装、专营店或超市售卖的普通土特产营销模式，产品附加值低，品牌效益差，互相之间低水平竞争，影响力只局限于晋北。

　　5.旅游业的问题，一是景点知名度不高，相比周边城市景点如大同云冈石窟、五台山风景名胜区有相当大的差距，多年来游客量没有显著增加。二是景点小而且分散，大部分景点游客只需要半天时间即可游览完毕，旅游业对餐饮住宿等产业带动力十分有限。三是政府重视不足，缺乏长远的旅游开发规划，仍然停留在修景点收门票的初级阶段。本地旅行社数量少、经营能力不强，没有形成精品线路。

　　6.医药产业主要问题是企业数量不多，像吉呈生物技术有限公司、华元生物医药有限公司这样科技含量高、盈利能力强的企业仍比较少，难以形成引领全市经济发展的产业。

　　7.煤化工产业主要的问题是前期研发投入太高，技术不成熟、经济性差，不具备广泛投产的条件。如神华集团投入400多亿元研发煤制油技术，产品成本略高于目前石油价格。煤制气的技术迄今为止并不成熟，在生产过程中存在较大环境影响，且实际生产成本高于2.0元/立方米，仅低于享受国家补贴的进口天然气，缺乏市场竞争力。

　　8.循环工业主要问题是，朔城区循环工业园区入驻的企业由于技术不够成熟，很多不能开工生产；平鲁区的劣质煤综合利用示范项目仍在试运行阶段，前景并不明朗；平鲁区循环经济园区的其他项目仍然在建设或者立项阶段，在煤企资金紧张、银行信贷收紧的背景下，前途未卜。

　　（三）企业发展制约因素多

　　1.硬性成本高。如山西工业电价0.54元/KWh，高于河北、陕西的0.32元/KWh，甘肃的0.33元/KWh，内蒙古的0.35元/KWh，工业用天然气单价也高于周边省，严重制约了企业的效益和竞争力，致使一些高耗能企业为了降低用能成本，宁可多花钱运原料也要将企业迁往省外，朔州也有部分企业家因此选择到内蒙、甘肃等地投资办厂。

　　2.技术人才匮乏。因企业所在县城生活条件较差、发展前景不明等问题，雅士利、华元生物医药等企业难以招到优秀的专业技术人才，优秀人才流失的情况较为普遍，很多企业难以组织起满足需要的研发中心，技术进步依靠技术外购、自己摸索或者完全放弃，科技含量低，科研投入少，不利于企业长远发展和产业升级。

　　3.融资困难。银行因政策调整收紧了信贷，本来就不被银行青睐的中小企业普遍出现融资困难，不少发展势头良好的企业还被银行核减了贷款额度。而民间借贷大量积压在房地产行业中，在2015年待售房屋面积大幅增加的背景下，也有收紧趋势。

　　4.市场需求疲软。受外贸需求下滑、国内需求不足、产能过剩的影响，大量主打中低端市场的企业产品滞销甚至停产。2016年6月份，仍有34家规模以上工业企业处于停产状态，占全市规模以上工业企业总数的14%；目前规模以上工业企业总数为242家，较年初减少16家，还有7家由于生产经营困难准备退库。有72家企业产值降幅低于50%，有50家企业（含停产企业）产值降幅超过50%。

　　（四）经济发展环境差

　　1.思想观念陈旧。官本位思想严重，缺乏服务意识、大局意识，经济发展软环境存在一些亟待解决的问题。一些干部缺乏先行先试的胆识和信心，服务发展的办法不多、能力不强。还有一些干部缺乏“马上就办”的雷厉作风，工作中存在不敢担当、服务效率不高等问题。

　　2.行政效能不高。部门利益至上，遇事相互推诿，不愿作为；个别工作人员仍有吃拿卡要行为，对工作中存在的问题和困难，特别是涉及利益的深层次矛盾，有畏难情绪，被动等待上级发文、领导决定甚至有偿作为，主动作为的担当意识不强。

　　3.缺乏以结果为导向的监督考评机制，导致很多政策措施落实不到位，效果不明显。如京城电子港项目，投资方资金雄厚、实力很强，但因土地审批困难，被迫将商贸综合体转为住宅项目。

　　二、依赖资源，生产要素过度集中,影响了其它产业发展,成为制约资源型城市转型发展的主要因素

　　朔州市作为煤炭资源型城市，经济发展的困境是中国当前所有资源型城市面临的共性难题，用发展经济学的“资源诅咒”传导机制可以很好地解释煤炭依赖对朔州经济发展的制约。

　　（一）生产要素错配，经济增长难

　　采煤业较高的投资回报率，吸引了我市大量劳动力和资本，导致制造业部门要花费巨大的代价来吸引劳动力和资本。由于投资减少、融资困难，制造业逐渐萎缩，同时煤炭产业带来的收入增加，刺激了本地对制造业、服务业、流通业和建筑业等行业产品的需求，而本地逐渐萎缩的制造业无法满足这一需求，外来有竞争力的制造业产品随之侵入我市，进一步打击了我市制造业。

　　制造业的衰落对经济增长有着深远的负面影响。一方面，制造业有很强的产业关联效应，对上下游产业有很强的带动作用；另一方面，制造业承担着技术创新、管理变革甚至培养企业家的使命，制造业衰落必然导致相关人才的流出。而煤炭产业一般只提供初级产品，其关联效应、溢出效应比较差，产业链短，需要的人力资本也少。所以我市煤炭产业的“一枝独秀”，挤出了制造业、服务业、流通业等产业，破坏了合理的产业结构，对我市经济的长远发展极为不利。

　　（二）贸易条件恶化，资本积累难

　　煤炭产业大量输出原煤等初级产品，换回工业制成品。一方面，原煤等初级产品的附加值很稳定地处于较低水平，而工业制成品特别是高科技产品不断推陈出新，满足更新更高的需求，附加值处于稳定走高的趋势。在过去几十年，煤炭价格与工业制成品价格差距出现递增趋势，与高科技产品的价格差距尤甚。朔州每输出一吨煤能换取的工业制成品会越来越少。另一方面，由于制造业衰落，我市煤炭产业对经济周期带来的波动非常敏感，产煤量在经济形势变化时骤升骤降，增加了投资者的风险，导致经济增长所需的社会投资难以实现。

　　（三）人力资本和创新行为被挤出，创业创新难

　　首先是对人力资本的挤出效应。一方面，采煤业的巨额利润和非煤产业的缓慢发展，使得我市经济对高技术人才的需求下降，既减少了外地人才的引入，又导致了本地人才的流失。另一方面，依靠挖煤就能赚钱的思想已深深植根于人们心中，尽管政府大量投资教育事业，但家庭对教育的重视不足，严重影响着本地人才的培养和提升。

　　其次是对创新行为的挤出效应。通过采煤获得的高额收入，会大大降低创新者和企业家从事创新活动的热情和动力。研究表明，如果资源部门的工资高到足以吸引潜在的创新者和企业家到资源部门工作，丰裕的自然资源就会挤出增长促进型企业家的活动。

　　（四）制度创新动力不足，改革阻力大

　　煤炭产业的超高收益吸引了大量资本，政府部门几乎不需要通过制度创新来优化投资环境，促进非资源部门的发展。因此制度创新动力不足，经济增长丧失了充分的制度保障。多年来，我们一直围绕煤炭产业打转，非煤产业得不到很好发展。

　　（五）经济进入新常态，转型突围难

　　目前，美国、日本以及欧洲发达资本主义国家经济持续低迷，我国出口需求仍将处于疲软境地。国内经济正处于 “三期叠加”的背景下，经济探底还没有完成，供给侧结构性改革提出的去产能任务仍然艰巨。朔州作为典型的煤炭资源型城市，在以上诸多不利因素交织作用下，预计短期内煤价难有较大提升，煤矿、电厂在相当长一段时间内不能满负荷生产，企业普遍资金短缺，融资困难，经济形势不容乐观。

　　三、厚植优势，聚力转型,加快实现资源型城市崛起

　　朔州市作为一个典型的资源型城市，要实现产业转型升级，必须坚持发展好煤电支柱产业，培育壮大新兴产业，特别是高新技术产业和现代服务业，逐步走出一煤独大、经济结构单一、可持续发展能力差的困局，走上多种产业协调发展、优势互补的良性发展轨道。

　　（一）做稳做好煤电支柱产业

　　1.落实好煤炭供给侧结构性改革相关部署。按照国务院《煤炭去产能意见》要求和省政府统一部署，加速退出落后产能和“僵尸”企业，指导企业不折不扣完成压产能、减产量工作，实现产能结构优化。停止审批新建煤矿、新增产能技术改造和产能核增项目；对长期亏损资不抵债、长期停建缓建未开工、资源枯竭或赋存条件差、安全开采条件差、不承担社会责任和长期欠缴税费的煤矿，安排时间表，采取单体破产、资产重组等方式有序退出、彻底关闭；对采用国家禁止的采煤方法、工艺无法实施技术改造或安全生产条件不合格的煤矿坚决关闭。争取国家用于煤炭、钢铁行业减产能的职工安置专项资金支持，企业自筹一部分，社保资金负担一部分，全方位保障退出职工生活。由市煤炭工业局向省煤炭工业厅建议，煤矿由周末停产改为全年生产不超过276天，具体时间在相关部门监督下自主安排。引导煤矿提高原煤洗选率，开展个性化定制、订单式生产，满足用户多样化需求。

　　2.促进煤电企业稳定运行。用活用足政策，帮助企业解决实际困难。运用多种方式、多个平台，帮助企业融资。推动企业全面加强管理、完善机制、降本增效，降低人工、物流、财务、税费等成本，增强综合竞争力。鼓励煤企电企交叉持股，开展煤电联营。帮助企业安置分流职工，承接好国有煤电企业分离出来的社会职能，促进国企相关改革推进。

　　3.谨慎对待煤化工、循环工业项目。向国内一流专家了解相关技术的发展程度，严把项目审批关，考察好项目的技术经济性、技术成熟度、建设周期、产品成本，不好高骛远、不贪大求洋，避免在不成熟、产品成本没有竞争力的项目上浪费宝贵的财力和时间。

　　4.充分利用好现有电力产能。抓紧已审批和在建电力项目的开工与建设。与省政府有关部门积极协调，争取大用户直供电、自备电厂模式在高载能企业中普遍推开。吸引外地技术相对先进、污染相对较小、效益有保障的高载能企业来朔投产。加快推进晋北至江苏，蒙西至天津南特高压输电通道朔州段项目建设。

　　（二）做强做大接续产业

　　对乳制品、陶瓷、畜牧业、小杂粮这些产业要真正重视起来，当作朔州经济的未来精心呵护。

　　1.对乳制品行业，落实由财政适度补贴、学生自主选择产品的学生早餐奶制度，助力本地乳制品企业发展壮大。帮助古城乳业完善财务制度和股权结构，推动古城乳业早日在新三板或创业板上市，为本土企业上市融资、发展壮大提供示范样本。完善配套设施和政策，鼓励现代物流业发展，为乳品企业扩产提供物流保障。

　　2.对陶瓷行业，进一步推广、规范地理标志的使用。加快建设陶瓷职业技术学院，满足陶瓷企业对技术人才的需求。以陶瓷职业技术学院为依托，建设陶瓷企业有偿使用的陶瓷技术实验室，满足生产和研发中的实验、检测需求。积极与省环保厅沟通，明确二段煤气炉的准用地位、使用期限，为企业技术改造、转型升级赢得时间。鼓励、推动有条件的企业兼并重组，扩大规模。

　　3.对畜牧业，培育重点龙头企业，创造条件吸引知名加工企业落地朔州。在养殖户中推广农业合作社模式，帮助养殖户获取小额贷款，提高抗风险能力。积极推动“右玉羊”地理标志的申请、使用。探索由行业协会制定产品质量标准。

　　4.对小杂粮，培育龙头企业，引导企业转变思路，开展电商营销，走养生饮品、即食型风味小吃等路线，避免外地人不会烹饪小杂粮造成销路受限。组织行业协会，推广好的经验，促进骨干企业增进合作、抱团发展。鼓励、扶持有条件的企业申请名牌商标，积极申请、推广地理标志商标。

　　5.对旅游业，提高重视程度，通过招标聘请咨询机构制定旅游业发展战略规划，对境内旅游资源的开发利用进行整体设计。利用PPP、发行政府债券等多种方式融资，开发景点、建设旅游服务设施。鼓励、扶持本地旅行社发展壮大，开发精品旅游路线。与周边旅游资源丰富的城市开展官方合作，联合发布旅游路线，推出与周边著名景点主题相容的过境游路线。开发有特色的本地旅游项目，如杨家将金沙滩古战场游、“右玉精神”文化游、以李林征战足迹为代表的缅怀抗日先烈游、杀虎口边塞文化游、以应县佛宫寺释迦塔为代表的佛教文化游等等。

　　6.对装备制造业，巩固好已有的锅炉制造和煤机维修，力争在国产电动汽车投资热潮中有整车装配或者部件生产厂落地投产，为此可以从技术相对成熟、门槛相对较低的电动代步车做起，以优惠的招商政策、发放本地车牌等条件吸引技术实力雄厚的企业来朔建厂。

　　（三）扫除企业发展障碍

　　1.注重人才培养和引进。建立完善多层次的人才开发战略，坚持培养和引进两手抓。

　　一是学习借鉴发达地区经验，从国内一流高校硕士博士毕业生中选拔引进人才，到政府经济管理部门、县级政府领导岗位上任职，利用其先进的学识、高端人脉、能够撬动的资本和人力资源打开局面，吸引更多的高层次人才来朔从商从政。

　　二是举办企业家培训班，聘请企业管理、宏观经济、产业经济方面的专家学者讲课，帮助企业家更新观念、开阔眼界、发现机会。重视在经济发达地区朔州商会的作用，定期组织商机推介会，千方百计创造条件，吸引在外的山西籍企业家来朔投资。想方设法引入优秀企业家投资重要产业。

　　三是努力办好中北大学朔州校区，给予充分的政策、人力、财政支持，提高教学质量、就业率和就业满意度，创造条件，吸引毕业生留朔发展。

　　2.注重技术引进和创新。在供给侧结构性改革的背景下，技术落后的项目往往意味着过剩落后的产能，会成为淘汰的对象。因此，必须转变观念，变招商引资为引进技术先进的项目。

　　一是与国内知名研究机构和大学建立联系，定期组织企业家外出考察，了解有转化前景的技术。提供便利，促进技术转化项目在朔孵化落地。学习发达地区先进经验，建立科技孵化园、创客基地，大量引进轻资产、重技术的中小项目，三年免租并免费提供各种软件支持，孕育高科技企业。

　　二是鼓励、支持企业进行技术创新，为建立、申报技术中心的企业提供奖励和财政补贴。帮助有发明创造的技术能人申请专利，联系投资者。宣传创新创业的人物和事迹，形成崇尚创新创业的社会氛围。

　　3.用足用活政策，解决企业融资难题。

　　一是设立接续替代产业投资基金，以政府信用作担保，利用好国家相关政策，大胆尝试，盘活闲置财政资金，对技术相对先进成熟、经济前景好的中小企业给与低息贷款，培育希望之星。继续推进“银企对接”工作，帮助运营良好的企业渡过难关。对因资金链断裂经营陷入困难的企业，通过在本地和外地举办投资洽谈会等形式，帮助他们寻找战略投资者，出让部分股权，换取长远发展。

　　二是落实好省政府出台的工业减负担稳运行“60条”和促进工业稳定运行提质增效“20条”，积极争取省财政、中央财政的相关资金支持。

　　三是按照央行要求规范民间借贷、企业连环担保，关注房地产去库存进展，依法严厉打击非法集资、金融诈骗，防范系统性金融风险，避免雪上加霜。

　　（四）提高政府行政效能

　　1.解放思想，实事求是。要认清现实，消除煤炭重回价格巅峰的幻想，扎扎实实抓好接续产业培育，重视中小企业、民营企业对于本地经济发展的重要作用，围绕经济建设增强服务意识，提高行政效能。建设专家库，建立完善重大决策咨询机制和政府绩效第三方评估机制，推进政府决策咨询专业化、科学化、常态化。

　　2.敢于担责，大胆创新。政府部门要能担责，敢啃“硬骨头”，敢蹚“地雷阵”，不能因害怕失误、差错而裹足不前、因循守旧。要把创新不可避免的挫折和差错同违纪违法行为区分开来，鼓励、支持、保护创新者、担当者，使他们能够大刀阔斧地改革创新。要利用好我省作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区的政策优势，勇于创新、敢于担当、主动作为、先行先试，以政策性红利助推转型跨越。

　　3.大力整治“慵懒散” 。严肃处理吃拿卡要，推进依法行政，提升各级干部的法治观念，把政府工作全面纳入法治轨道，做到法定职责必须为、法无授权不可为，健全权力运行机制，积极打造晋陕蒙地区的投资洼地。加强廉政建设，严格执行中央廉政纪律，严肃查处经济领域职务犯罪案件，塑造政府高效廉洁形象，让朔州成为晋北乃至山西政府服务最优、投资环境最好的城市。

　　课题组组长：郑 红（市委副书记、市委党校校长）

　　副 组 长：赵金山(市发展研究中心主任)

　　杨福文(市委党校副校长、教授)

　　梁耀文(朔城区委常委)

　　成 员：罗成业(市政府发展研究中心干部)

　　杨占旺(市委政策研究室干部)

　　刘广武(市委党校教师)