[摘要]智库建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前，中国智库蓬勃发展，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，地位愈发凸显。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的优势，如何利用制度更好规范智库建设，一直是智库研究领域的重点课题。特别是在中央提出建设中国特色新型智库后，从健全政府信息公开制度、重大决策意见征集制度、政策评估制度、政府购买决策咨询服务制度、舆论引导机制等五个方面入手，加快完善相关制度保障体系意义重大。

[关键词]中国特色新型智库；保障体系；制度完善；国家治理

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

纵观当今世界各国现代化发展历程，作为公共政策研究机构，智库在国家治理中发挥着越来越重要的作用。凭借提供高质量的智力产品，智库日益成为国家治理体系中不可或缺的组成部分，是国家治理能力的重要体现。“经国序民，正其制度。”中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中明确提出，健全政府信息公开制度、重大决策意见征集制度、政策评估制度、政府购买决策咨询服务制度、舆论引导机制等五个方面的制度保障体系。上述制度的逐步完善，将为中国特色新型智库建设营造坚实的法治环境。

一、健全政府信息公开制度

当今世界已经迈入信息化时代，海量级信息的科学掌握和利用对促进各国经济社会快速发展具有重要的理论和现实意义。在全社会信息总量中，政府信息占有相当大的比重。作为一种公共资源，政府信息是公民了解政府运行状况的重要方式，更是社会个体参与国家事务，建言献策，促进政府决策顺利、科学实施的现实前提。理论界和实务界通常认为，政府信息公开有利于增强政府工作的科学性和透明度，有利于公民享有对政府运行状况的知情权，便于对政府工作进行监督。智库相较于一般的社会个体，对政府信息具有更高的需求度。全面、真实、准确、及时以及具有一定量级的政府信息公开，对智库开展公共政策研究并产出高质量成果具有重要价值。相应的，政府信息公开的全面与否、真实与否、准确与否、及时与否，将直接关系到智库推进公共政策研究的质量。

政府信息公开制度，是指国家行政机关依据相关法律法规的规定，通过特定的法定程序，主动将政府信息向社会公众或依申请向特定的个人或组织公开的制度。[1]从本质上讲，政府信息公开属于服务型行政行为，应该遵守公开原则、平等原则和便民原则。[2]落实政府信息公开制度是中国特色新型智库建设基本制度保障中的首要环节。只有大力推进政府信息公开，才能为高水平的政策研究提供分析的基础，充分发挥智库在国家治理体系现代化建设方面的应有作用。

从制度现状看，我国虽然起步较晚，但是在政府信息公开制度方面已经取得了不小的成绩，“以公开为原则、不公开为例外的观念渐入人心，政府信息公开申请量不断增加，行政机关的公开程度日益提升，及时、全面、准确、有效地公开信息也已成为政府管理经济社会事务、维护自身公信力所不可或缺的手段。”[3]成绩并不意味着不需要提高，政府信息公开制度需要健全的地方还有不少，诸如信息公开认识不够科学、观念不够主动、公开范围有待细化、依申请公开渠道仍不顺畅，等等。这种情况，直接影响了我国智库开展研究工作。特别是对处于体制外的社会智库，在获取政府信息方面还存在着一定困难。有学者呼吁，这样的政策研究环境必须尽快改善，只有大力推进数据信息公开，加强政策研究投入，创造公平的政策研究市场环境，才能够培育出真正的高质量智库。[4]基于此，健全政府信息公开制度就成为当务之急。

第一，尽快研究制定统一的政府信息公开法。目前，我国有关政府信息公开的制度规定，主要散见于《政府信息公开条例》《档案法》《保守国家秘密法》等法律法规之中。现有的专门性的制度《政府信息公开条例》属于国务院出台的行政法规，法律位阶不高，且与其他法律法规存在着体系协调问题，亟需推动“条例升级为法律”的工作，尽快研究制定统一的政府信息公开法。

第二，进一步科学界定公开范围。政府信息属于公共资源，除涉及国家安全、商业秘密和个人隐私之外，都应当依法全面、充分、及时地公开。应进一步细化应当信息公开的范围，设置更加具体、更具有可操作性的判断标准，为智库研究提供信息支持。在确保不泄露国家秘密的前提下，完善定密机制，严格限定定密事项。同时扩大信息公开的主体，所有公共机构都应当公开相关信息，强化主动公开，畅通智库研究中依申请公开的渠道，大力提高公开质量。

第三，丰富拓展政府信息公开渠道和查阅场所。坚持以互联网公开为主，多种信息公开方式相结合，发挥政府门户网站、微信公众号、政务微博等新兴信息发布平台的作用。进一步开发功能齐全、操作便利的信息检索系统，加强这些新兴信息发布平台建设。除此之外，各部门也要运用报刊、广播、电视、公示板以及政府统计公报等传统公开途径，丰富拓展政府信息公开渠道和查阅场所，充分保障智库合法的信息获取权利。

第四，完善政府信息公开监督及救济途径。完善政府信息公开的执行评价和责任追究制度，强化问责刚性。同时，建立健全政府内部信息公开争议解决机制，建立更加简便的复议和诉讼程序，提高复议和诉讼效率，为智库获取政府信息提供救济保障。

第五，探索建立政府信息与智库研究共享机制。进一步落实“以公开为原则、不公开为例外”的导向，建立有利于智库公共政策研究的数据库。政府在进行政策制定之前，进一步消除体制内智库和社会智库在信息获取门槛上的差别待遇，全面及时向所委托的智库传递相关信息资料，最大限度地实现信息资源共享。

二、完善重大决策意见征集制度

政府决策，是各级政府在公共事务治理过程中行使公共权力、履行公共职责的重要内容之一。根据所涉事务的不同，政府决策可以分为多个类别。根据决策主体的不同，可以分为中央决策、地方决策以及基层决策；根据决策事项重要程度的不同，可以分为重大事项决策与一般事项决策；根据事项的紧急程度不同，可以分为紧急事项决策与非紧急事项决策，等等。特别是在决策事项重要程度上，由于有的事项所涉领域广泛、关系深层公共利益和广大人民群众的人身权、财产权、人格权等切身利益，容易波及社会稳定，属于重大事项决策。比较典型的是，涉及征地拆迁、民众负担、国有企业改制、环境保护、社会保障、公益事业等方面的重大工程建设项目、重大政策制定等决策事项。这些重大事项在作出决定前，应该根据法律和政策要求，在相应范围内征集听取外部意见，从而增强决策的透明度、公众参与度，提高决策的科学性。

当今社会，以开展公共政策研究为主旨的智库，在政府决策方面的作用日益重要，深刻地影响到一国经济、政治、文化、社会等各方面的发展进程。在政府重大事项决策过程中，智库意见能否对最终决策形成起到作用，往往被看作是衡量一国软实力的重要标尺。随着我国经济社会的不断发展，国内外风险挑战日益复杂严峻，政府在事项决策时面临的要求更高，相应的决策机制的优化问题愈发突出。尤其是重大事项决策由于涉及利益多、影响领域广、波及范围大，一旦发生决策偏差或失误就会对国家发展大局造成不利影响。在这种背景下，智库的作用就显得更加重要。重大事项决策时，智库可以作为“外脑”，凭借其自身的专业优势、技术优势和客观立场，帮助政府对决策事项本身进行分析调研，对决策风险进行合理化规避，对决策内容进行科学建议，对决策倾向进行纠偏纠正，从而优化决策机制，推动决策进程有效展开。在外部意见参与政府重大事项决策中，智库意见相当程度上还带有客观中立的特性，相较于普通民众的意见更趋理性，更易于满足决策着眼长远的现实需求。事实证明，在许多重大事项意见沟通过程中，智库通过发挥专家层面的“润滑剂”作用，在政府和民众之间担当客观中立的第三方责任，可以更好地推动政府和民众形成意见共识，从而避免决策的主观性和盲目性。

从制度现状看，我国的政府重大决策意见征集制度在实际操作层面有了长足进步。以国民经济和社会发展五年规划纲要为代表的重大事项决策，充分体现了中央决策对外部意见的吸纳，以及相应制度化的固定机制。以“十四五”规划编制为例，习近平总书记先后主持企业家座谈会、党外人士座谈会、经济社会领域专家座谈会、科学家座谈会、基层代表座谈会、教育文化卫生体育领域专家代表座谈会等，听取大家对“十四五”规划编制的意见建议。同时，从2020年8月16日开始，启动网上意见征集活动，征集包括智库在内的各方意见建议。活动启动后，短短十几天就收到了“数万件网民建议，内容涵盖经济社会发展的各个方面。民生保障、科教兴国、社会治理、基础设施建设等成为大家特别关注的领域。”[5]但是，从全局范围内看，有的地方政府在重大决策意见征集方面做得还不够，决策过程封闭化、决策程序形式化以及智库参与度较低等问题比较突出，还需进一步完善强化。

第一，进一步优化重大事项决策意见征集的机制。扩展听证会、座谈会、论证会等现有意见征集形式，鼓励智库参与到政府重大事项决策论证中来。要把征集智库参与的广度和深度、过程和质量作为评价决策科学化程度的重要指标。同时，参与意见征集的智库既要有体制内智库，也要有社会智库，保证意见来源的多元化。

第二，鼓励人大代表、政协委员、政府参事、文史馆员与智库开展合作研究。人大代表、政协委员、政府参事、文史馆员是体制内开展政策研究的重要力量，具备相当的研究资源调配能力和研究能力。这些人员与智库开展合作研究，将有力推动智库提升研究质量，并将研究成果通过有关渠道送达决策部门，从而拓展重大事项决策意见征集的深度。

第三，通过立法确立智库参与政府决策的制度安排。探索制定智库参与政府决策的法律和政策，进一步明确智库在政府决策中的法律地位，进一步细化重大事项的法定范围、决策形式、意见征集途径等内容，探索建立对智库咨询意见的回应和反馈机制，将智库建言献策渠道正规化、常规化、动态化。[6]

三、建立健全政策评估制度

公共政策评估是指公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动。[7]一般意义上，公共政策制定和执行的质量、效率、效果如何，都需要政策评估的介入。具体到一项政策特别是事关经济社会发展的重大政策，更需要通过相关机构的研究分析，来事前判定政策的实施风险和事中、事后评价政策的实施效果，并根据评估结论对政策本身进行相应完善和调整。

建立健全政策评估制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在现代社会，任何重大政策的出台都会对公众的生活产生巨大影响。要想实现经济社会全面可持续发展，必须提高公共政策的针对性，提高公共政策的执行质量。相应的，积极地开展政策评估有助于实现这一点，防止政策制定过程中“拍脑袋”“凭经验”等随意决策的情况，及时发现问题，尽可能地避免出现决策失误，提高决策的科学性，提升政策制定及执行水平，优化政策资源配置，提高政府行政效能。同时，通过政策评估，可以使得参与国家治理的社会各主体充分表达意见，进行有效的沟通和协调，平衡利益，消除分歧，形成治理合力。[8]此外，良好的政策评估制度对政策制定和执行本身也是一种监督机制。

改革发展任务越是艰巨繁重，越需要强大的智力支持。在公共政策评估过程中，完全可以更好地充分发挥智库的作用。智库作为第三方机构来实施政策评估具有诸多优势。一方面，如果采取政府内部评估模式，囿于“既当裁判员，又当运动员”的利益悖论，容易导致政策制定者或实施者出于自身利益考量妨碍政策评估的客观开展，评估结论的客观性和公正性难以保证。而智库特别是社会智库，相对于政府机构具有较强的独立性，可以超越政策制定者和实施者本身的意识、思维和知识局限，以独立、客观、公正的态度对政策进行充分的评定，检测政策优劣，评估政策过程，衡量政策结果，从中发现存在的问题，提出对政策的修正、补充和改进的具体方案。另一方面，政策评估的专业性较强，评估过程本身也是一种理论研究和科学研究的过程，它需要评估机构及其研究人员具有较高的理论素养和专业技能，也需要有通过长期研究所积累的丰厚的政策经验，这方面专业性的智库往往具备优势。相比而言，智库则可以弥补决策者专业知识的不足，为其提供多种方案的选择，并对不同的方案进行比较和分析。因此，智库应该是进行公共政策评估的重要参与者。

从制度现状看，我国还没有建立起系统严格的政策评估制度，已有的一些制度尝试主要集中在科技领域和国家重大项目上。从总体上看，这些政策评估虽然有一定的亮点，但仍缺乏常态化的机制。政策评估相关法律法规不足，政策评估主体法律地位不明确，政府内部评估较多、第三方评估较少，政策评估方法相对落后，政策评估的经费保障不足，专业性政策评估人才匮乏、评估机构水平参差不齐等一系列因素都不同程度地影响了公共政策评估制度的展开。基于此，建立健全政策评估还需要多处用力：

第一，探索推动政策评估法治化。立法是促进和规范政策评估的关键措施，可适时制定专门性的政策评估法律法规，对公共政策评估的主体、范围、原则、标准、方法、程序、结果运用等问题进行详细规定。事前，对重大政策的实施风险进行预先研判；事中和事后，对重大政策的实施效果进行综合分析。

第二，加强评估机构和智库队伍建设和经费保障。应加大各领域专业评估人才的培养力度，优化政策评估专家队伍结构，提升专业化、职业化和国际化水平。进一步加强评估机构的经费保障，可借鉴国外有关经验，建立政策评估基金，政府应加大政策支持和经费投入，拓展资金筹措渠道，鼓励民间捐赠，确保政策评估工作有充足的财力基础。同时做好相应的配套奖励机制，激发智库的积极性。

第三，构建多元化的评估主体机制，强化第三方机构在政策评估中的作用。公共政策评估可以引入利益相关者参与机制，畅通参与渠道，充分发挥社会智库以及不具有直接利害关系的评估机构在地位上的独立优势，实行内部评估和第三方评估相结合、民众与评估专家相结合的评估模式，提升政策评估的公正性和公信力。体制内智库开展政策评估也要保持一定的开放性，依据政策评估内容，加强与从事政策研究的高校、社会智库等机构的交流合作，通过优势互补、资源共享来提高政策评估的质量和水平。

第四，进一步完善评估方法。以解决实际问题为导向，根据不同的政策方案科学选取相应的评估方法。坚持定性分析和定量分析相结合，综合运用对比分析法、成本—效益法、抽样统计分析法、问卷调查法、模糊综合评价法、线性规划法等。在评估过程中，要扩大公众参与面，保证评估结论客观公正，提高评估的质量。

第五，建立评估结果反馈和鉴定机制。强化评估结果对改进政策的效用和影响力，各级政府决策制定及执行部门应重视评估结论，积极对评估的结果加以消化与吸收，并对评估结果的采纳、取舍和运用情况给予及时反馈。

四、建立政府购买决策咨询服务制度

政府购买公共服务，是政府为了履行服务公众的职责，以财政向各类社会服务机构支付费用，用来购买其通常以契约方式确定提供、由政府鉴定种类和品质的全部或部分公共服务。[9]在现代社会的市场经济体制中，政府基于自身职能、人员、专业、资金、效率等方面的特点，不可能直接为社会提供垄断性的全方位服务。因此，利用财政资金购买公共服务便成为了顺势之举。

当然，公共服务可以分为很多类别。其中，智库擅长提供的公共政策研究产品，是政府购买决策咨询服务的重要内容。例如，政策方案、规划设计、调研数据等智力成果，都是决策咨询服务的直接表现。政府购买决策咨询服务，其目的在于通过市场化的竞争机制来获取高质量的智库研究成果，为政府决策提供参考，从而帮助政府提升决策的科学化水平。在西方智库建设较为发达的国家，政府在决策过程中向智库购买决策咨询服务几乎成为普遍性共识。近年来，我国政府就购买决策咨询服务也进行了积极探索。例如，许多中央部委和地方政府，都以年度为单位，向包括智库在内的社会民众公开招标研究课题，购买决策咨询服务。

从制度现状看，我国的政府购买决策咨询服务制度还没有系统建立起来。2003年实施的《政府采购法》没有将决策咨询服务列入采购范围，2014年修改后的《政府采购法》也没有将决策咨询服务具体列出。一般的政府采购目录，除货物、工程之外，服务类主要包括印刷出版、专业咨询及工程监理以及工程设计、信息技术及信息管理软件的开发设计、维修、保险、租赁、交通工具的维护保障、会议、培训、物业管理和其他服务等。由于缺乏明确的法律法规，在实际操作中政府购买决策咨询服务只能作为政府采购中“其他服务”来进行。[10]结果是，采购标准相对模糊，资金来源稳定性较弱，保障水平地区性、行业性差异大。另外，缺乏决策咨询服务质量评估和监督机制等问题也比较突出。基于此，建立政府购买决策咨询服务制度就势在必行。

第一，加强政府购买决策咨询服务的法治化建设。应尽快制定专门的政府购买智库决策咨询服务的法律法规，适时推动修改《政府采购法》，并出台相应的实施条例，对购买过程中的购买主体、购买范围、购买方式、资金来源以及质量评价等要素作出细致规定，明确购买双方的权利义务。将决策咨询服务纳入各级政府采购范围和购买服务指导性目录，优化招投标机制，进一步细化决策咨询服务的购买程序。

第二，探索建立政府主导、社会力量参与的决策咨询服务供给体系。通过完善中国特色新型智库的注册、税收、资金募集、内部管理等一系列制度设计，鼓励不同类型的智库为政府提供多元化的决策咨询智力成果，满足服务购买方多层次、多方面的决策需求。同时，各级政府应制定决策咨询发展规划，畅通政府与智库间的沟通机制和信息共享渠道，充分引入市场竞争择优机制，为各类智库创造公平宽松研究环境。

第三，加强购买决策咨询服务的经费保障。各级政府及其职能部门应强化组织协调，把购买决策咨询服务的经费列入财务预算，施行预算管理，进一步加大财政经费投入力度。同时，探索实施有利于向智库购买决策咨询服务的财税金融政策，引导外部资金加大对智库决策咨询研究的资助。加强基础研究平台建设，大力提高智库研究人员的待遇水平和经费使用效率。

第四，加快智库人才队伍建设。决策咨询服务质量高不高，能不能符合政府的决策要求，关键在智库的人才。各类智库要创新人才培养模式，重视引进跨学科人才和复合型人才，加大青年后备人才储备力度。加强国内外智库间的交流合作与信息共享，积极开展具有前沿性、全局性、储备性的政策研究工作。进一步探索新的研究方法和手段，提升研究人员的学术能力和智库成果的质量与水平。实施开放性的运作模式，扩大国际视野，重视对外交流，适当吸纳国外人才进入我国智库从事研究工作。

第五，建立决策咨询服务监督和评价体系。决策咨询服务购买后，需要通过科学合理的决策咨询绩效考核机制，对服务质量进行评价。可以探索建立决策咨询服务提供“白名单”，优化服务供给主体的进入渠道。同时，强化问责机制建设，对决策咨询服务购买过程中的不正当竞争、寻租舞弊等违法违纪行为及时问责，并追究相关组织的违约责任。

五、健全舆论引导机制

宣传思想工作的重要职能就是进行正确舆论引导，需要包括智库在内的各方支持。智库在公共政策研究中生产智力产品，同时也在思想传播中进行着舆论引导。无数事例证明，智库既可以提供正能量的智力产品，也可以误导民众，关键在于智库是否能坚持严谨中立的研究立场。当今世界已经迈入信息化时代，信息纷杂之中，智库如果不能利用相应信息传播渠道来传播自己的研究成果，主动引导舆论，其影响力将会大打折扣。从国内外智库的舆论引导方式看，既有直接影响政府决策机构的，也有通过书籍、报刊、电视、电台等方式传播思想的，还有通过学术会议等方式进行信息交换的，更有借助网络和新媒体来进行舆论影响的。总而言之，多元化的信息传播方式，共同构成了智库舆论引导的多元化渠道。

从制度现状看，我国智库的舆论引导机制近年来有了长足的进步，但差距也仍存在。表现在智库的舆论引导观念还缺乏主动性，偏重自身建设和理论研究，对外传播意识有待加强。另外，智库，特别是社会智库在公共政策研究格局中的作用并没有真正展现，政府、民众等社会治理主体对智库的认同度还不够高。在不同舆论场中，智库介于政府、民众之间的 “缓冲阀”的作用还没有彻底发挥，弥合观念分野、促进社会共识的常态化舆论引导机制需要继续完善。

第一，坚持正确舆论导向。在舆论引导工作中，基于智库的研究立场，既可以提供正能量的智力产品，也可能误导民众。中国特色新型智库健全舆论引导机制，首要的就是坚持正确舆论导向，积极传播正面的智库思想产品。这要求智库的管理者，如社会智库的理事会，在设定和把控智库研究方向、研究立场等方面要严谨科学，不能被资本所“绑架”，在信息洪流中真正做到客观中立。

第二，增强舆论引导的主动性。“酒香也怕巷子深”。智库不能只埋头闭门造车，只着眼于提高研究能力，还要在信息时代具备传播、营销、推广能力，真正把智库打造成舆论引导的品牌。智库应围绕重大理论和现实问题设置话题，积极主动开展研究。通过树立智库产品的信息可信度，培育智库在现代国家治理中的影响力。当然，智库在舆论引导时要充分考虑受众的需求，根据不同场域中受众的特点，采用不同的语言形式，真正让受众能够接受智库的观点。

第三，适应全媒体发展需求。在书籍、报刊、电视、电台、互联网等信息传播载体相互作用之下，全媒体对智库的舆论引导方式提出了更高要求。智库既要学会在传统媒体之中传播思想，更要学会在新兴媒体之中引导舆论。而且，智库还要借助全媒体，与不同利益诉求的群体加强互动沟通，聆听公众意见，在交流中引导舆论，促进共识形成。另外，还要特别注意智库可以作为“二轨外交”的重要渠道，透过媒体对外进行信息传递，提升我国智库在国际上的话语权和国际影响力，帮助国际社会认识中国、了解中国。

第四，强化舆论引导人才队伍建设。中国特色新型智库建设中，要着眼公共传播，引进一些在公共关系和传播学方面具有较强能力和社会资源的传媒界人才，探索在内部建立专门的外联部门，负责同智库外政府、民众等主体进行联系交流，分析民情舆情，观察舆论走向，帮助智库专家选择适当的介入时机和传播方式。

[参考文献]

[1] 刘恒.政府信息公开制度[M].北京:中国社会科学出版社,2004:2.

[2] 应松年,陈天本.政府信息公开法律制度研究[J].国家行政学院学报,2002(4).

[3] 吕艳滨.政府信息公开制度实施状况——基于政府透明度测评的实证分析[J].清华法学,2014(3).

[4] 薛澜.智库热的冷思考，破解中国特色智库发展之道[J].中国行政管理,2014(5).

[5] 华宁.“十四五”规划意见征集彰显中国式民主[N].中华工商时报,2020-08-31.

[6] 王佩亨,李国强等.海外智库——世界主要国家智库考察报告[M].北京:中国财政经济出版社,2014:51.

[7] 高兴武.公共政策评估：体系与过程[J].中国行政管理,2008(2).

[8] 李伟.智库如何做好公共政策评估[J].新经济导刊,2015(9).

[9] 财政部科研所课题组.政府购买公共服务的理论与边界分析[J].财政研究,2014(3).

[10] 韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较[J].经济社会体制比较,2009(6).（来源：中国经济网）