朔州市人民政府

朔政办发〔2019〕40号

各县（市、区）人民政府，朔州经济开发区管委会，市直各有关部门：

　　《朔州市全面推行行政规范性文件合法性审核机制若干措施》已经市人民政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

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                                                                 2019年12月10日

朔州市全面推行行政规范性文件合法性审核机制若干措施

　　为认真贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）和《山西省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（晋政办发〔2019〕60号）精神，从源头上防止违法和不当文件出台，促进行政机关依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益，特制定以下措施。

　　一、梳理制定主体

　　制定行政规范性文件（以下简称：规范性文件），必须是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，公文的制发主体要纳入审核范围，对规范性文件制定主体实行清单管理。各县（市、区）政府要认真梳理本级规范性文件制发主体，编制清单并及时向社会公布，未列入清单的部门、单位不得制发规范性文件。严禁以临时机构、议事协调机构、部门派出机构和部门内设机构名义制发规范性文件。

　　二、明确审核范围

　　行政机关或者经法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定范围内反复适用的文件，属规范性文件，纳入规范性文件审核范围。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作计划、请示报告，以及人事任免、表彰奖惩、合作协议、商洽性工作函、技术标准、技术规范、技术操作规程；公布办事时间、办事地点等事项的便民通告；就特定人和特定事项发布的通报、通知、批复、公告，或者作出的行政许可、行政处罚、行政确认和其他具体行政执法决定及行政复议法律文书等文件，不是规范性文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。

　　行政机关为实施专项行动、部署有关工作制定的工作方案，不是规范性文件，但方案内容对不特定的公民、法人或其他组织的权利义务产生影响的是规范性文件，纳入规范性文件合法性审核范围。

　　行政机关的指导意见原则上不是规范性文件，但文件内容对不特定的公民、法人或其他组织的权利义务具有直接影响的是规范性文件，纳入规范性文件合法性审核范围。

　　三、确定审核机构

　　市、县（市、区）人民政府及其政府办公室制发的规范性文件，或者由政府部门起草、经本级政府批准以部门名义印发的规范性文件，应当先由起草部门内部法制机构或承担法制工作的机构（以下统称审核机构）进行审核，再由同级司法行政部门审核；市政府工作部门制发的规范性文件，由本部门内部审核机构进行审核；县（市、区）政府工作部门制发的规范性文件，已明确审核机构的，由本单位审核机构进行审核，未明确审核机构的由县（市、区）司法行政部门进行审核；乡（镇）人民政府及街道办事处制定的规范性文件，由县（市、区）司法行政部门进行审核。

　　四、规范审核程序

　　以市、县（市、区）人民政府或政府办公室名义印发或经政府批准以部门名义印发的规范性文件，由起草部门审核机构先行审核后，将规范性文件送审材料报送同级政府办公室。送审材料包括：部门主要负责人签发的报请市政府审核的请示公函，规范性文件草案文本,起草说明(包括制定的依据、必要性和制定过程、所要解决的主要问题、拟采取的主要措施等),制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策依据,本单位的合法性审核意见，征求意见、加盖部门公章的征求意见汇总及采纳情况，集体讨论决定的相关材料,起草部门法律顾问意见书以及针对不同审核内容需要的其他材料（公平竞争审查材料、专家论证意见、风险评估报告等）。

　　政府办公室应当对材料的完备性、规范性、制发的必要性和文稿的内容进行把关,对规范性文件制定条件不成熟，文件没有实质性内容、文稿文字质量不高，起草单位与有关单位就文件主要内容未协商一致，或材料不齐全的，予以退回或者要求补送相关材料。符合要求的,经政府办公室分管负责人签批后，转送同级司法行政部门进行审核。负责审核的司法行政部门要提出合法、不合法或应当予以修改的书面审核意见。司法行政部门审核完成后，将审核意见报政府办公室。起草单位应根据合法性审核意见对材料作必要的修改或者补充,对合法性审核意见有异议的,可商司法行政部门处理。特殊情况下,起草单位未采纳或未完全采纳合法性审核意见的,应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

　　市、县两级政府部门规范性文件合法性审核程序原则上和政府制定文件审核程序一致，报送材料除起草部门主要负责人签署的报送审核公函和部门审核意见外，其它材料原则上和报政府办公室的材料一致。

　　五、严格审核内容

　　审核机构要认真履行审核职责，主要审核以下内容:制定主体是否合法;是否违反规范性文件制定程序；是否超越制定机关法定职权;是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定;是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，是否违法增加办理行政许可、行政审批等事项的程序或者条件, 是否违法规定证明事项;是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务,侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利的情形;是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形;是否对党委、人大、法院、检察院职权范围的事项做出规定；是否违法制定含有排除或限制公平竞争内容的措施,违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动,违法设置市场准入和退出条件等；涉及企业和行业协会商会的，是否按规定征求意见；是否与现行有关规范性文件重复或者抵触。

　　六、严控审核时限

　　除预防、应对和处置突发事件，或执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件外，审核期限一般不少于5个工作日,但最长不超过15个工作日。审核时间从审核机构收到全部材料之日起计算。涉及重大复杂问题需组织召开座谈会、协调会、实地调查、论证会、补充征求意见、返回起草部门修改补充等不计入审核期限。

　　七、创新审核方式

　　合法性审核机构应当根据工作需要，运用多种方式进行合法性审核。对影响面广、法律关系复杂、社会关注度高的规范性文件,必要时可以采取补充征求意见、召开座谈会、协调论证、实地调研等方式听取有关方面意见；也可以根据文件内容和审核要求，向有关单位函调有关材料或者到有关单位了解情况。要探索建立专家协助审核机制,充分发挥法律顾问、公职律师和有关法律专家的作用，提高合法性审核质量和效率。

　　八、强化审核责任

　　充分发挥审核机构的把关作用,不得以征求意见、会签、参加审议、座谈会、论证会等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件,不得提交集体审议。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法,造成严重后果的,依纪依法追究审核机构有关责任人员的责任;未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法,造成严重后果的,依纪依法追究有关责任人员的责任。

　　九、建立审核台账

　　审核机构要对已审核的规范性文件要建立台账,台账内容包括收文承办单、规范性文件送审稿、起草说明、起草部门的合法性审核意见、集体讨论决定的相关材料、征求意见汇总和协调处理情况、制定文件所依据的法律法规规章政策规定以及针对不同审核内容需要的其他材料等,实现对已审核的规范性文件标准化、精细化、动态化管理。

　　十、加强组织保障

　　（一）加强组织领导。各级各部门主要负责人作为本地、本部门规范性文件合法性审核工作第一责任人,要切实加强对规范性文件合法性审核工作的领导,听取合法性审核工作情况汇报,及时研究解决工作中的重要问题，结合本地本部门实际抓紧建立各项工作制度，健全工作机制，完善工作流程，细化具体措施，确保各项工作落实到位。

　　（二）强化能力建设。各级各部门要高度重视合法性审核能力建设，设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，把政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景的人员调整充实到审核岗位，配齐配强合法性审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。加强合法性审核工作人员的正规化、专业化、职业化建设，建立健全定期培训和工作交流制度，多形式开展业务学习和经验交流，全面提升合法性审核工作人员的政治素质和业务能力。

　　（三）强化指导监督。市、县（市、区）人民政府对所属部门、上级政府对下级政府要加强指导监督,要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，规范性文件合法性审核工作纳入依法行政建设考核和法治政府建设考评指标体系。要建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励,对工作落实不力的及时督促整改。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制,定期向制定机关、起草单位通报合法性审核情况和存在的问题,切实提高全市规范性文件质量。　

    解读文件：关于《全面推行行政规范性文件合法性审核机制的若干措施》政策解读